Chose promise chose due, chers lecteurs, voila  l'analyse précise de l'avant projet de loi dont j'ai publié le texte dans ma précédente note.

Comme vous pourrez le constater, il réserve des surprises nombreuses, et des surprises désagréables, au point que, vous le verrez si vous avez le courage de me lire jusqu'à la fin, je conclus que ce texte est essentiellement cosmétique et a de fortes chances de ne pas résoudre le problème qu'il prétend traiter. 

Chose promise chose due, chers lecteurs, voila  l'analyse précise de l'avant projet de loi dont j'ai publié le texte dans ma précédente note.

Comme vous pourrez le constater, il réserve des surprises nombreuses, et des surprises désagréables, au point que, vous le verrez si vous avez le courage de me lire jusqu'à la fin, je conclus que ce texte est essentiellement cosmétique et a de fortes chances de ne pas résoudre le problème qu'il prétend traiter. 

L’avant projet de loi se divise en 5 articles. Les deux plus importants de ces articles sont l’article premier qui pose la règle de principe et l’article 3 (et plus particulièrement son II) qui organise le régime de recours.

Pour pouvoir procéder à l’analyse de ces dispositions, commençons par en rappeler les termes :

Article premier : « Toute personne résidant régulièrement sur le territoire national dont les ressources sont insuffisantes ou qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de sa situation sociale, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables de logement dans les conditions prévues par le Code de la construction et de l’habitation ».

Article 3 II

1. – Le troisième alinéa de l’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation est remplacé par les dispositions suivantes :

La commission reçoit également toute réclamation relative à l’absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d’accès à un logement locatif social ou à une demande d’accueil en structure adaptée quand elle émane d’une personne privée de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergée temporairement ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre, ou d’un ménage avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent au sens du premier alinéa de l’article 6 de la loi n° 89-642 du 5 juillet 1989 tendant à amliorer les rapports locatifs ou logé dans des conditions manifestes de suroccupation sans que soit opposable au demandeur le délai mentionné à l’article L.441-1-4

Il est ajouté (à l’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation) trois alinéas ainsi rédigés :

Les personnes mentionnées au deuxième et troisième alinéas peuvent, en l’absence d’une réponse tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources à une demande de logement, de relogement ou d’accueil en structure adaptée et à l’issue d’un délai de trois mois à compter de l’avis de la commission de médiation déclarant prioritaire le requérant, introduire un recours devant la juridiction administrative qui peut ordonner le logement, le relogement ou le cas échéant l’accueil en structure adaptée, sous astreinte par l’Etat ou lorsqu’a été conclue la convention mentionnée au onzième alinéa de l’article L. 441-1, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale selon le cas. Ce recours est ouvert à compter du 31 décembre 2008 pour les personnes mentionnées au troisième alinéa et du premier janvier 2012 s’agissant de celles mentionnées eu deuxième alinéa.

Le juge statue en premier et dernier ressort en la forme des référés.

Le produit de l’astreinte est versé au fonds mentionné au dernier alinéa de l’article L. 302-7 créé dans la région dans laquelle est située la commission de médiation devant laquelle la réclamation a été présentée ».

Enfin, pour bien comprendre l’articulation des textes je reproduis également le texte de l’article L. 441-2-3 du CCH qui est modifié et complété par le projet de texte.

Dans chaque département est créée, auprès du représentant de l'Etat dans le département, une commission de médiation présidée par une personnalité qualifiée désignée par le représentant de l'Etat dans le département, composée de représentants du conseil général, de représentants des établissements publics de coopération intercommunale visés à l'article L. 441-1-1, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.
   Cette commission reçoit toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social dans le délai fixé en application de l'article L. 441-1-4. Elle reçoit, après requête formulée auprès du ou des bailleurs en charge de la demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition.
   La commission reçoit également toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social quand elle émane d'une personne menacée d'expulsion sans relogement, hébergée temporairement, ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre, sans que lui soit opposable le délai mentionné à l'article L. 441-1-4.

   Dès lors que le représentant de l'Etat dans le département ou, le cas échéant, le délégataire des droits à réservation de ce dernier en vertu de l'article L. 441-1 est saisi du cas d'un demandeur dont la demande est considérée comme prioritaire par la commission de médiation, il peut, après avis du maire de la commune concernée et en tenant compte des objectifs de mixité sociale tels qu'ils sont définis dans l'accord collectif intercommunal ou départemental, désigner le demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande, en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de le loger. Ces attributions s'imputent respectivement sur les droits à réservation dont bénéficient le représentant de l'Etat dans le département ou le délégataire de ces droits.
   En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur ses droits de réservation.
   Lorsque ces droits ont été délégués dans les conditions prévues à l'article L. 441-1, le représentant de l'Etat demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à ce dernier.
   Si l'organisme bailleur fait obstacle à ces attributions, il est fait application des dispositions de l'article L. 441-1-3.
   La commission de médiation établit, chaque année, un état des avis rendus et le transmet au représentant de l'Etat dans le département, au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat. Elle est informée, dans tous les cas, des suites qui sont réservées à ses demandes.

Je suis désolé pour cet amas de citations initiales, mais je veux travailler « textes à l’appui » pour que mes lecteurs me suivent. C’est la vertu du blog par rapport aux medias traditionnels : on n’y est pas contraint par le volume du texte.

Procédons désormais à l’analyse.

1°) Quel est le champ d’application du texte : quelle personnes sont susceptibles de bénéficier du droit ouvert ?

Il semble qu’il y ait une divergence entre l’article 1^er et l’article 3 du texte, à première lecture, mais en réalité, il me semble qu’il faut comprendre les deux dispositions comme se complétant. Autrement dit, l’article 1 et l’article 3 posent des conditions cumulatives. L’article 1er pose des conditions relatives à la personne, l’article 3 des conditions « mixtes » relatives au catégories d’ayant droits et relatives au logement.

Examinons ces conditions successivement :

1 – toute personne : il n’y a pas de difficultés majeures, sauf à souligner que ne sont pas exclus de ce droit les mineurs (encore que pour ce qui les concerne d’autres dispositifs existent déjà).

2 – résidant régulièrement sur le territoire national : comme on pouvait l’imaginer, les étrangers en situation irrégulière sont exclus du dispositif. En revanche les demandeurs d’asile sur la demande desquels il n’a pas encore été statué entrent dans la catégorie des personnes qui résident « régulièrement ».

3 - dont les ressources sont insuffisantes : il est à noter que la notion de « ressources insuffisantes » n’est pas définie et aucun décret n’est prévue pour la préciser, de telle sorte qu’elle constitue un « standard » qui devra être apprécié au cas par cas. C’est là une difficulté importante avec des risques de variation selon les commissions saisies.

4 - ou qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de sa situation sociale, se trouve dans l’incapacité de travailler : le texte n’est pas clair sur ce qu’est une « situation sociale » conduisant à « l’incapacité de travailler ». On voit bien qu’est visé la « désocialisation », mais dans des termes tellement imprécis que leur mise en œuvre concrète, une fois encore au cas par cas, posera des difficultés majeures.

Venons maintenant aux conditions de l’article 3

5 - une personne privée de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergée temporairement ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre : Il est à noter qu’une personne logée en foyer a droit à bénéficier du dispositif. On notera plus loin quc’et assez paradoxal dans la mesure ou le logement peut consister en une « structure adaptée » laquelle peut-être un foyer…

6 - un ménage avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent au sens du premier alinéa de l’article 6 de la loi n° 89-642 du 5 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ou logé dans des conditions manifestes de suroccupation : Notons qu’un ménage peut-être monoparental, de sorte que les parents isolés sont compris dans le dispositif. En revanche, existent sur cette disposition deux problèmes d’interprétation.

D’abord pourquoi « enfants mineurs » au pluriel, est ce à dire qu’un seul enfant ne suffit pas ?

Ensuite la notion de « suroccupation », « manifeste » de surcroît est une fois encore très difficile à saisir. Et là encore, on pourra imaginer des débats infinis sur ce qu’est une suroccupation manifeste.

7 – il faut enfin ajouter les personnes nous dit l’article 3 II, « Les personnes mentionnées au deuxième alinéa » de l’article L. 441-2-3 CCH. Ce sont celles qui ont formé « une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social ». Etant souligné qu ces dernières ne deviendront bénéficiaires du dispositif qu’au 1^er janvier 2012.

Conclusion sur le champ d’application du texte.

Les deux critiques majeures que l’on peut faire au texte sont d’une part l’imprécision de certaines notions, qui risquent de conduire à des discussions nombreuses voire à des contentieux délicats et d’autre part l’exclusion de principe des étrangers résidant en situation irrégulière.

Pour le reste, force est de constater que le texte est assez largement ouvert. Dès 2008 il vise une population bien plus étendue que les sans abris puisqu’en gros il concerne toutes les personnes sans logement, celles qui sont logées en foyer et celle qui demeurent dans des logements insalubres ou manifestement trop petits.

En 2012, ce seront tous les ayants droit au logement social. Je n’ai pas eu le temps de trouver un chiffre pertinent sur cette question, mais il me semble qu’il s’agit d’une définition sans dote plus large que celle des personnes dites « mal logées », de sorte qu’on est sans doute au dessus de 3 millions de personnes que j’évoquais hier, et, si l’on s’en tient au chiffre du rapport 2006 de la fondation Abbé Pierre, plus près de 5.000.000 de personnes.

Ce chiffre est considérable, et même minoré me paraît devoir nécessité des constructions de logements colossales par rapport au rythmes actuels. On peut dons s’étonner qu’aucun volant budgétaire de la réforme ne soit envisagé car pour répondre à la demande en 2012, il faut lancer les constructions dés maintenant.

2°) Quel est le droit ouvert par le texte.

Puisque le texte retient ce terme inexact de « droit opposable », il faut au moins savoir ce que contient ce droit.

ET bien je dois dire que c’est là que l bât blesse, car le droit ouvert me paraît assez faible et pour tout dire pas très « opposable ».

Il faut d’abord souligner que l’article 1^er n’ouvre pas véritablement de droit : il renvoie aux dispositions du CCH et donc en lui-même il ne produit pas d’effets. En voila donc un qui n’est pas « opposable ».

Le seul droit « opposable » est celui figurant à l’article 3.II. Il est ainsi résumable : (les personnes concernées ont droit) « en l’absence d’une réponse tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources à une demande de logement, de relogement ou d’accueil en structure adaptée et à l’issue d’un délai de trois mois à compter de l’avis de la commission de médiation déclarant prioritaire le requérant, introduire un recours devant la juridiction administrative qui peut ordonner le logement, le relogement ou le cas échéant l’accueil en structure adaptée, sous astreinte ».

A priori, le droit est donc celui de saisir un juge (administratif) qui ordonnera le logement ou le relogement, le cas échéant sous astreinte.

Mais, mais mais. Cela fait beaucoup de « mais » mais moins qu’il n’y en a dans le texte.

Premier problème : l’absence d’une réponse positive à la demande, qui permettra de saisir le juge doit être une absence « tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources ».

Ainsi, suivant la lettre du texte, une décision de refus qui « tiendrait compte » de ces conditions, ne pourrait pas être contestée par cette nouvelle voie de droit.

Exemple : la commission dit « non votre logement n’est pas manifestement suroccupé car vous êtes un foyer de 4 personnes avec deux enfants pour u logement de deux pièces », est une décision négative mais qui « tient compte » de la situation familiale. Donc, pas de contestation.

Deuxième problème, à mon avis le plus grave : la contestation en justice n’est pas ouverte si la commission a proposé un « accueil en structure adaptée ». Autrement dit, le bon vieux meublé d’urgence suffira à remplir les conditions, voire même le foyer d’accueil des sans abris. Autrement dit encore, un SDF qui aura une place en foyer ne pourra pas bénéficier du droit opposable. Autrement dit encore, si l’on interprête le texte de manière un peu restrictive, il ne change strictement rien par rapport à la situation actuelle !!!

Troisième problème le « droit opposable » ne sera pas celui d’obtenir un logement mais un logement, relogement OU (et c’est le ou qui est essentiel) un accueil en structure adaptée. C'est-à-dire que le juge en ordonnant le placement en foyer aura rempli sa mission. Là encore, il faut être clair, il y a un gros risque que les SDF se retrouvent exactement à la case départ : en foyer durant la nuit. Et le pire c’est que une fois la place en foyer obtenue il n’y a pas de deuxième étape prévue vers un logement.

Quatrième problème : le juge PEUT ordonner le relogement, autrement dit il n’y est pas tenu. C'est-à-dire que si le juge estime, toutes autres conditions remplies par ailleurs, qu’il y a des motifs spécifiques (du type pas de logement disponibles ou toutes structures adaptées complètes), il peut parfaitement ne pas ordonner le relogement ou le placement en structure adaptée.

L’opposabilité du droit, on le voit est bien faible.

Cinquième problème : le texte n’est pas clair sur le point de savoir si le juge décide le PRINCIPE du relogement, ou la nature de celui-ci. Autrement dit est ce que le juge va juste dire « reloger », ou « reloger en logement de trois pièces » ou en « structure adaptée ». Si c’est le juge qui fait la répartition entre foyer et logement, ça ne va pas être facile, ni pour lui, ni pour les administrations, à gérer. S’il ne le fait pas, il faudra alors compter un nouveau délai (cf plus bas).

3°) La question de la procédure et des délais.

1ere étape, et premier très gros problème :  la saisine de la « commission de conciliation »

Pour bénéficier du « droit opposable » il faut d’abord faire une demande devant la « commission » c'est-à-dire la « commission de médiation mentionnée à l’article L. 441-2-3 du Code », instituée dans chaque département.

Il faut ensuite que cette demande ait été classée « prioritaire » par ladite commission conformément au même article (4^e alinéa).

Or, et voila encore un gros problème : aucune disposition du CCH (ni législative ni réglementaire) ne définit le délai dont dispose la commission à cette fin. Cela peut donc durer 15 jours comme trois mois ou six mois ou jamais : si la commission ne classe pas en prioritaire, pas de droit. Et si la commission met le dossier sous le coude parce qu’elle est débordée, pas de droit opposable non plus !!!

Ainsi si cette commission, purement administrative fait de l’obstruction, ou même si décide expressément de ne pas classer la demande comme « prioritaire » le droit opposable ne peut pas être mis en œuvre.

2^e étape et deuxième problème : le délai après la décision de la commission

Une fois que la commission a classé la demande « prioritaire », toujours pas de saisine du juge. Il faut attendre trois mois. (si on compte que la commission a mis de deux à trois mois pour statuer, après enquête et examen du dossier on est déjà à 6 mois !)

3^e étape et troisième problème, le recours au juge.

Après ce délai on peut saisir le juge (tient, d’ailleurs le texte ne dit pas si ce droit de saisine est permanent ou bien s’il se périme au bout d’un certain temps, par exemple, un an après l’avis de la commission) qui statue « en la forme des référés ».

Je ne vais pas faire un cours de contentieux administratifs ici, mais disons qu’il y adevant le juge administratif, je simplifie, deux types de référés. Les référés urgents, et les référés tout court. Donc si on ne précise pas, on est en présence d’un référé « tout court ». Or, les tribunaux administratifs statuent (c’est variable en fonction de l’encombrement il est vrai) dans un délai d’environ 6 mois sur ces référés « tout court » (référé provision, référé expertise…).

Autrement dit, les 6 mois d’avant + 6 mois devant le juge = 1 an…

Il me semble donc qu’il est impérieux de fixer un délai maximum de jugement, et d’y affecter une sanction (du type relogement automatique si le juge ne statue pas dans le délai).

4^e étape et quatrième problème : l’exécution de la décision du juge.

Si on est arrivé jusque là (c'est-à-dire pas avant la Saint Sylvestre 2009…) il faut encore que la décision soit exécutée. Certes une astreinte est prévue, mais généralement le juge l’assortit d’un nouveau délai, et même s’il est dépassé ne la liquide pas si l’administration finit par exécuter. Aussi bien en terme de délai que d’obligation, ce n’est donc pas une bien lourde menace.

Je persiste donc à pense qu’un mécanisme de sanction automatique sans recours au juge (ça existe pour le paiement des intérêts de retard en cas de paiement tardif dans les marchés publics, c’est donc parfaitement envisageable ici) serait bien mieux adapté.

5°) Qui paye ?

Ah, voila une bonne question, avec une réponse très drôle.

L’Etat, nous avait on dit paiera ?

Plaisanterie.

L’astreinte ne sera pas versée au réquérant mais à un « fond d’aménagement urbain », detiné à travaux d’équipements des collectivités locales.

Autrement dit si elle est à la charge de l’Etat, celui-ci pourra corrélativement réduire ses autres subventions aux collectivités pour les projets éligibles à ce fonds, et hop le tour sera joué.

Si elle est à la charge des collectivités locales, pour dire les choses simplement elles se verseront de l’argent à elles-mêmes (étant entendu qu’on soupçonne que les comités de gestion de ces fonds régionaux aideront les collectivités condamnées puisque ce sont par nature celles qui ont du mal à trouver des logements.

Franchement, on a connu plus menaçant comme astreinte !

Et puis, à propos, l’Etat était supposé payer ?

Eh non, si les communes ou établissemnents de coopération ont passé une « convention » (je l’avais bien dit qu’il y aurait une convention dans le dispositif) de délégation des attributions de logements sociaux. Autrement dit le maire a le choix : ou il maîtrise ses logements sociaux, et il paye, ou bien il reste sous la tutelle de l’Etat.

Comme une manière de chantage, non ?

Conclusion.

Les lecteurs qui m’auront suivi jusque là devront, avec moi se rendre à cette désagréable évidence : il y a tellement de problèmes dans le texte qu’en l’état parler de « droit opposable » au sens d « droit effectif » au logement, est une véritable poudre aux yeux.

Plutôt que ce texte cosmétique, il vaut mieux encore ne rien faire, ce serait plus honnête.