13.06.2008
Quatre brèves observations sur le projet de loi constitutionnelle portant « modernisation des institutions » (2)
Le projet de révision constitutionnelle constitue-t-il une victoire pour la C6R ? Ou, la tentation du monisme exécutif
Les membres de la C6R militent depuis désormais un nombre respectable d'années, pour que la 5e République se transforme en « régime primo-ministériel », c'est à dire en régime parlementaire moniste, dans lequel le pouvoir et sa contrepartie, la responsabilité, serait concentrée entre les mains du Premier Ministre, issu de la coalition majoritaire à l'Assemblée Nationale.
Dans ce contexte, le Président de la République ne jouerait plus qu'un rôle symbolique de père de la Nation.
Les membres de la C6R font valoir (s'ils m'autorisent à résumer ainsi leurs positions), que l'élection du Président de la République au suffrage universel n'a pas nécessairement d'incidence sur l'étendue de ses pouvoirs, comme en témoigne la situation de nombreux pays (Autriche, Finlande, Portugal, Irlande, Islande, Pologne...) dans lesquels, quoiqu'élu au suffrage universel direct, le Président de la République ne joue pas de rôle politique actif (Il faut toutefois noter qu'ils préconisent malgré tout l'abandon de l'élection du Président au suffrage universel direct).
Ils proposent donc de transférer au Premier Ministre un certain nombre de pouvoirs ou du moins de lui en donner les clefs, même s'ils restent formellement entre les mains du Président de la République.
Pour dire les choses très simplement, la C6R regarde fortement vers un modèle de gouvernement britannique, qui aurait retenu deux ou trois leçons du parlementarisme rationalisé, via le régime politique allemand de 1949, ou encore vers une IIIe République rationalisée, et avec une dissolution effective.
Evidemment, il est paradoxal d'affirmer que le projet de réforme constitutionnelle va dans le sens de la C6R, puisque s'il y a un perdant dans cette réforme, c'est bien le Premier Ministre et son gouvernement. Comme le souligne un article publié par « alter-reforme », les pouvoirs redonnés au Parlement sont autant de pouvoirs enlevés au gouvernement. De surcroît, le projet conforte le pouvoir de nomination du Président de la République (et se garde bien d'étendre le pouvoir de nomination du Premier Ministre), et enfin, d'un point de vue symbolique, l'accès du Président de la République aux Palais des assemblées, marque bien la fin de la fonction « d'intercesseur » du Premier Ministre, entre législatif et exécutif.
Ajoutons à cela que le quinquennat avec un calendrier plaçant l'élection présidentielle en premier conforte le leadership du président, en lui donnant un rendez vous régulier devant les Français et en limitant les possibilités de cohabitation.
Tout cela mis bout à bout conduit donc à transformer le Premier Ministre en autorité administrative, et à lui faire perdre son rôle de pivot de la majorité politique. En effet, si la révision est votée, le Président de la République aura davantage besoin de s'entendre avec le chef du groupe politique majoritaire de l'Assemblée, pour s'assurer que ses projets ne seront pas contestés, plutôt qu'avec le Premier Ministre dont il maîtrisera entièrement la destinée.
Pourtant, il me semble que ce renforcement de la fonction présidentielle et cette diminution corrélative du pouvoir du premier ministre s'inscrit dans les mêmes perspectives que celles voulues par la C6R. Il vise en effet, comme la C6R à réduire ce qui apparaît comme une des défauts majeurs de notre système : le dualisme exécutif, source de conflits, voire de dysfonctionnement politique, comme l'ont manifesté les périodes cohabitation.
Même si cette réduction du dualisme s'opère, dans le projet de révision, au profit du Président, le résultat sera finalement le même : tous les cinq ans sera opéré le choix d'une majorité politique incarnée par un leader, qui aura vocation à occuper la fonction présidentielle. Ne nous y trompons pas, les choses ne se passent pas différemment en Grande Bretagne. Et d'ailleurs, le fait que l'élection Présidentielle se déroule au scrutin majoritaire avec deux candidats au second tour, accentue encore le rapprochement avec le mode de scrutin législatif britannique, le scrutin majoritaire à un tour qui, à l'échelon national, conduit pratiquement nécessairement à la mise en place d'un système bipartisan.
Et qu'on ne s'y trompe pas, le Président, comme le Premier Ministre britannique, sera soumis à un système complexe de responsabilité politique : la disparition du « fusible primo-ministériel » conduira forcément le Président à être placé en première ligne et à devoir justifier ses choix. Les refus (voire seulement les menaces de refus) d'avis favorables sur des projets de nominations, par les commission parlementaires prévues par la réforme, les déperditions de voix en fin de de législature, la mise en œuvre de référendums d'initiative populaire allant à l'encontre des projets présidentiels.... il existera dans le nouveau contexte tout en ensemble de signes qui conduiront le Président, soit à décide d'accélérer les processus électoraux (comme en Grande Bretagne), y compris par une dissolution démission, soit à prendre en compte ces critiques et à changer de cap politique, ce qui est clairement un des objectifs modernes de la responsabilité politique.
Si la révision constitutionnelle conduisait à mettre en place ce monisme exécutif, il y a lieu de penser que oui assurément, la C6R pourrait – à quelques nuances près - se féliciter de son adoption.
16:24 Publié dans commission Balladur, modernisation des institutions | Lien permanent | Commentaires (9) | Envoyer cette note | Tags : modernisation des institutions, révision constitutionnelle, régime parlementaire, monisme, dualsime
22.06.2006
Le Conseil constitutionnel censure les dispositions les plus importantes de la réforme du règlement de l’Assemblée nationale
On ne reviendra pas ici sur les dispositions validées (encore que les restrictions au droit d’amendement mériteraient sans doute qu’on s’y arrête). Il faut en revanche souligner que le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions essentielles (quoique ne figurant pas dans le projet initial de Jean-Louis Debré) visant à obliger les groupes parlementaires à faire en début de législature une « déclaration » indiquant s’ils se rattachaient à la majorité ou à l’opposition parlementaire. Cette déclaration avait pour but de permettre l’attribution de missions d’information ou de commissions d’enquêtes à l’un des groupes d’opposition (pour un rappel de la logique de cette procédure, on consultera utilement la note publiée sur L’Etat, le droit et moi, qui fait admirablement le point des enjeux).
Pour censurer ces dispositions, le Conseil constitutionnel, s’appuie sur deux fondements. Le premier est la violation de l’article 4 de la Constitution qui pose que les partis et les groupements politiques se forment et exercent leur activité librement, le second tient à la rupture de l’égalité entre les groupes qui accepteraient de présenter cette déclaration d’appartenance (à l’opposition) et ceux qui s’y refuseraient.
Cette décision du Conseil constitutionnel doit être analysée à plusieurs niveaux.
En premier lieu, elle se situe dans une logique très traditionnelle du contrôle du règlement des assemblées sous la Ve République. On sait que la Constitution de 1958 a rompu avec la tradition antérieure en soumettant à un contrôle de constitutionnalité systématique ces règlements, pour éviter que ne se produisent les mêmes dérives que sous la Ive République, qui avait vu des dispositions constitutionnelles purement et simplement remises en cause dans le règlement de l’Assemblée (notamment sur les questions de mise en cause de la responsabilité gouvernementale).
Mais, dans le cadre de ce contrôle, le Conseil a en particulier été conduit à censurer les « innovations » qui n’ont pas de fondement constitutionnel. Ici, typiquement, le refus de reconnaître une existence juridique à la notion « d’opposition », qui ne figure pas dans la Constitution, relève de cette logique. En effet, il aurait été parfaitement envisageable de considérer que l’article 4 n’excluait pas la mise en œuvre de procédures particulière permettant de garantir des droits à l’opposition. Mais, le Conseil constitutionnel se montre très clair : la liberté d’exercice de l’activité des partis s’étend à leur activité parlementaire et exclue donc toute obligation qui la restreindrait.
En second lieu, cette décision manifeste l’aversion de la Constitution de 1958 vis-à-vis de la notion politique de « régime parlementaire » qui suppose que puisse être identifiée une majorité et une opposition. Au fond, la vision de la constitution, confortée par la lecture qu’en donne le Conseil constitutionnel repose sur l’idée qu’une Assemblée peut être divisé en groupes plus ou moins rattaché à la majorité ou à l’opposition, sans que cette distinction puisse être juridiquement établie. On notera que d’autres pays sont moins farouches vis-à-vis de cette logique. Ainsi le règlement de la Chambre des communes du Canada, non seulement prévoit expressément les pouvoirs de l’opposition mais distingue (et il y aurait beaucoup à s’inspirer sur ce point) entre « l’opposition officielle » et les autres « oppositions », en leur accordant des droits spécifiques en particulier dans la présidence des commissions et le temps de parole en séance.
En troisième lieu, cette décision éclaire d’un jour nouveau la désormais fameuse décision du CSA relative à la computation du temps de parole de l’UDF qui reposait sur la distinction majorité/opposition : A partir du moment où le Conseil constitutionnel dénie toute validité constitutionnelle au concept d’opposition, la position du CSA devenait encore plus fragile.
Mais, au final, si cette décision refuse d’entrer dans une logique de régime parlementaire, ce que l’on peut regretter, on doit cependant relever que dans le contexte actuel, cette parlementarisation du régime ne peut pas passer par une simple réforme du règlement de l’assemblée. D’un certain point de vue, on peut donc considérer que cette décision est un appel à une révision de la Constitution, si l’on souhaite faire fonctionner notre Assemblée Nationale conformément aux standards internationaux. Décidément, le thème de la réforme des institutions se fait de plus en plus insistant à mesure qu’approche l’échéance de 2007.
19:15 Publié dans Analyse juridique de l'actualité, droit constitutionnel | Lien permanent | Commentaires (8) | Envoyer cette note | Tags : constitution, assemblée nationale, opposition, régime parlementaire