08.02.2007
Quand le Garde des Sceaux remet en cause la légitimité de la justice administrative.
On peut y consulter des morceaux de bravoure de la littérature politico-administrative, comme par exemple celui selon lequel l’Etat a tenu ses engagements puisque la loi de programme pour la justice « a été exécutée à 82 % ». C’est dire combien la notion de programmation contient dans l’imaginaire administratif la marque du peu de crédit dans laquelle on la tient.
Mais l’ironie est ici facile, et au fond n’apporte rien de neuf à quelque débat que ce soit.
En revanche il y a plus grave.
Et je le dis avec une certaine solennité.
Dans la péroraison de son discours, le Garde des Sceaux prononce les paroles suivantes :
Avant de conclure mon propos, je voudrai revenir sur un thème que j’avais abordé, Monsieur le Vice-Président, lors de votre installation.
Je vous avais alors dit ma conviction que le Conseil d’Etat, et plus généralement la juridiction administrative, est l’institution de notre pays qui sait réconcilier la puissance publique et l’Etat de droit. Seule, la puissance publique peut être inquiétante. Seul, l’Etat de droit peut se transformer en Etat de contentieux ou en Etat de procédure.
Historiquement, dans notre pays, la juridiction administrative a eu le génie de soumettre l’Etat au droit tout en comprenant l’Etat. C’est de cette connaissance de l’administration que vous avez toujours tiré des jurisprudences équilibrées. C’est aussi grâce à cet équilibre que vos décisions sont comprises dans l’Etat.
Cette situation est-elle celle du passé ou est-elle encore d’actualité, alors que des magistrats administratifs sont désormais recrutés très jeunes et sans expérience administrative préalable ?
J’avoue être parfois dubitatif face à certaines jurisprudences, qui me semblent traduire une prise en compte insuffisante des réalités et des contraintes de l’administration.
Je pense notamment à la décision sur la compétence liée de la Chancellerie pour la nomination des commissaires priseurs judiciaires, ou encore aux jurisprudences sur le placement à l’isolement et sur les transferts de détenus.
L’existence d’une juridiction administrative et d’un droit administratif se justifient, historiquement, par cette capacité à sanctionner en prenant en compte les exigences publiques. Bien sûr, l’Etat doit être soumis au droit. Mais sans un Etat responsable, il n’est pas possible d’organiser le vouloir vivre collectif. Pour ce faire, il faut laisser à l’Etat la capacité d’agir et de décider. Vous devez également être les garants de cet intérêt général.
Ce discours mérite d’être lu attentivement pour ce qu’il dit, pour ce qu’il ne dit pas , et pour ce qu’il envisage.
Pour ce qu’il dit, tout d’abord.
La structure du raisonnement est donc très simple: juger l’administration c’est encore administrer, par conséquent le juge administratif doit savoir laisser à l’administration une liberté d’action, situation qui n’est plus aujourd’hui acquise, compte-tenu du fait que les magistrats administratifs n’ont plus aujourd’hui une connaissance et une compréhension intime de l’administration.
Il s’agit là d’un des griefs historiques de l’administration à l’égard d’un juge administratif indépendant, comme le montrent notamment les réactions du Général de Gaulle après le prononcé de l’arrêt Canal. Toute administration censurée a le sentiment de voir son action entravée par un juge qui ne marque pas assez de compréhension à son égard.
Ce sentiment est aussi habituel que faux.
On se bornera à renvoyer, pour une démonstration de nature sociologique, à l’ouvrage de Bruno Latour, qui montre bien, au contraire, la compréhension du Conseil d’Etat à l’égard de l’administration active.
Et en guise de démonstration juridique, on se bornera à souligner que le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation laisse à l’administration une part très importante de son pouvoir discrétionnaire.
Enfin, et d’un point de vue doctrinal, on pourra tourner les pages des revues juridiques administratives aussi longtemps qu’on voudra on constatera que le grief fait à la jurisprudence de trop contraindre l’action de l’administration y est bien moins souvent exprimé que la critique inverse.
Pour ce qu’il ne dit pas, ensuite.
Le Garde des Sceaux fait allusion dans son discours à trois séries de solutions jurisprudentielles. Je confesse ne pas connaître celle relative aux commissaires priseurs judiciaires. En revanche, j’ai eu l’honneur de commenter la décision de la CAA de Paris qui a effectivement jugé que les mesures de transfèrement des détenus étaient des décisions susceptibles de recours, prolongeant en cela, quoique sur un fondement différents les arrêts Hardouin et Marie (JCP A, 26 juin 2006, p. 1144, note sousCAA Paris, ass. plén., 19 déc. 2005, n° 05PA00868, Boussouar).
Mais, ce que ne dit pas le Garde de Sceaux, et que je soulignais à la fin de ce commentaire que je me permets de citer c'est que :
« L'arrêt Boussouar, qui a fait l'objet d'un pourvoi en cassation, participe donc à la construction d'un véritable statut de la personne détenue, voulu par le législateur et placé sous la sauvegarde du juge. Il s'inscrit en cela dans la lignée des grands arrêts des cours administratives d'appel constituant un appel lancé au Conseil d'État de réexaminer les fondements de sa jurisprudence. Et on ne peut que former le voeu que cet appel sera entendu ».
Autrement dit, cet arrêt va à l’encontre de la jurisprudence actuelle du Conseil d’Etat et constitue une invitation à la réexaminer, invitation qui sera nécessairement entendue puisqu’un pourvoi a été formé.
Or, je n’ai pas trouvé dans Legifrance de mention de la décision rendue en cassation. La procédure est donc toujours pendante.
Autrement dit, le Garde des Sceaux dans ce discours fait ouvertement pression sur le juge administratif, en faisant directement référence à une affaire en cours, pour faire peser le soupçon sur sa légitimité.
Que dirait-on si, la même autorité proclamait avant l’ouverture d’un procès « si le juge pénal décide de condamner tel élus de mon parti politique, il faudra sérieusement reconsidérer la suppression de l’infraction, ou les pouvoirs du juge pénal sur les élus ». On crierait à la pression sur la Justice et on aurait raison. Il n’y a donc pas de raison pour qu’il en aille différemment ici.
Pour ce qu’il envisage, enfin.
Au final, quelle justice administrative espère le Garde des sceaux ?
Assurément pas une justice administrative qui se rapprocherait de la juridiction judiciaire, dotée d’une protection renforcée (malgré les rumeurs qui courent de ci de là sur un projet de fusion de la juridiction administrative et de la juridiction judiciaire).
Parce que de toute évidence, il y perdrait encore de la « compréhension » qu’il escompte de la juridiction administrative.
Pas non plus une juridiction administrative faite de juristes spécialisés. Car cette allusion au recrutement de magistrats qui n’ont jamais connu l’administration active semble une attaque contre le concours de conseiller de Tribunal administratif (comme d’ailleurs contre le recrutement à l’issue de l’ENA, aussi bien au Conseil d’Etat que dans les juridictions administratives du fond).
Mais alors quoi ? une sorte d’échevinage administratif ? , un Conseil d’Etat comme celui de la Restauration, constitué en comités placés sous les ordres des ministres ? Ou encore une sorte de justice retenue avec un pouvoir de véto attribué à l’exécutif ?
Car ce n’est pas tout de critiquer, encore faut-il aller jusqu’au bout de sa pensée.
Mais soyons clairs, quel que soit la perspective tracée dans ce discours, celle-ci est profondément inquiétante. Si la juridiction administrative peut-être critiquée, elle ne peut pas être soupçonnée.
Le soupçon, spécialement issu d’une autorité officielle, est à la fois le commencement de la pression et le risque de l’atteinte au crédit et à l’indépendance auxquels toute justice, même administrative, a droit.
De tels propos sont donc inacceptables. Ils procèdent de la même nature et de la même logique que ceux qui avaient conduit le Garde des Sceaux, déjà, à demander que ne soit pas saisi le Conseil constitutionnel, du projet de loi irrégulièrement rétroactif qu’il s’apprêtait à faire voter par le Parlement.
Pour dénoncer ces discours et ces pratiques, le Président du Conseil constitutionnel a employé l’expression de « rhumatisme de notre Etat de droit ». Je crains de devoir être plus sévère. Plus que rhumatismes ils me font l’impression d’une maladie qui empire et qui pourrait-être mortelle si l’on n’y remédiait pas.