le Blog de Frédéric Rolin

Mais trève d’ironie. Ce qui caractérise cette nouvelle version du texte c’est donc bien une réduction des bénéficiaires du droit par rapport à la version initiale. Et par ailleurs, aucun des problèmes que j’avais souligné dans ma précédente analyse ne sont réglés.

Le mouvement s’était engagée sur la base d’une action médiatique. Il y a fort à penser que la réponse ne soit elle même que médiatique. Je craignais dans ma précédente note un projet cosmétique. Cette nouvelle version du texte confirme et conforte cette analyse.

Des trois principales notes publiées par des juristes sur le « droit au logement opposable », il ressort des constats communs (c’est normal puisque les trois sont membres de lieu commun et de droit commun…), en particulier un scepticisme, relevé par Le Monde, sur la portée de ce droit, ainsi qu’un doute sérieux sur la notion de « droit opposable », dans le sens que lui donnent les medias.

Mais, au-delà de ces appréciations qualitatives, il est très frappant, de constater qu’aucune source n’est capable de donner des appréciations chiffrées sur les effets du projet de loi qui est annoncé pour le 17 janvier.

Ni le Haut Conseil pour le logement des personnes défavorisées, alors pourtant que l’allocution du Premier Ministre d’hier est un pur collier coller de ses rapports.

Ni les services gouvernementaux.

Ni les associations d’aide aux personnes mal logées.

Pourtant, si l’on veut passer des slogans aux effets qu’est susceptible de produire le dispositif envisagé, il faut bien essayer de partir de faits, et pas seulement de grands principes.

Je vous propose donc d’essayer de m’accompagner dans la jungle de ces chiffres, pour essayer de comprendre où nous allons.

1. – Combien de " mal logés" en France ?

Si l’on s’appuie sur les données de l’INSEE, il semble qu’il existe en France actuellement environ 85.000 personnes qui sont, au sens strict « sans domicile ».

En revanche, le nombre des « mal logés » est considérablement plus élevé, et sujet à des variations méthodologiques importantes. Si l’on s’en tient aux déclarations des ménages en 2004-2005, on aboutit au taux de 7,2 % des ménages, ce qui compte tenu du nombre de ménages (25.689.000) et de nombre de personnes par ménage (2.31) aboutit à un résultat de 4.000.000 de personnes environ.

Soyons clair, ce chiffre souffre de nombreux biais : d’abord les ménages mal logés ne sont peut-être pas dans la moyenne du nombre de personnes par ménage (compte-tenu notamment du nombre de personnes seules mal logées), et le ressenti (les ménages se déclarant mal logées) est sans doute assez loin du comptabilisé (logements insalubres au sens juridique du terme…).

Mais quoi qu’il en soit, la question se pose très simplement : est ce que ce « droit au logement opposable » vise un public quantifié en dizaine de milliers ou en millions ? c’est évidemment un enjeu majeur sur l’appréciation de son ampleur et de la portée des mesures mises en place.

Si l’on essaye de décrypter les intentions gouvernementales, on croit comprendre que dans la première étape, prévue pour 2008, ce sont les « sans abris », et quelques situations connexes qui sont concernés, et pour la seconde, en 2012, tous les « mal logés ».

Autrement dit, la première étape vise à traiter le problème de 100.000 à 200.000 personnes environ, la seconde, celui de 3.000.000.

De ce premier point de vue, j’ai tendance à considérer qu’un dispositif ne peut pas être identique pour une population variant selon un facteur 30 et mon sentiment est donc que si on peut effectivement mettre en place des systèmes de relogement de 100.000 personnes pour un coût limité, ces systèmes seront radicalement inaptes à appréhender 3.000.000 de personnes.

2 – Du mal logé en France au mal logé « français »

Je caricature, c’est vrai, mais à peine.

Si l’on se réfère au fameux exemple écossais, ou plus largement britannique, on constate que le « droit au logement opposable » ne vaut que pour les nationaux et les détenteurs d’un titre de séjour pérenne. En sont en revanche exclus les étrangers en situation irrégulière, les demandeurs d’asile en attente de décision, les « touristes » ainsi que certains étudiants (cf le commentaire de F. Brutsch et les liens qu'il donne dans son commentaire à ma précédente note).

Or, corrélativement, une étude de l’INSEE nous apprend que parmi les 86.000 sans logis, le taux d’étrangers est 4 fois supérieur à la moyenne nationale (étude reposant sur le fait de parler la langue française, il est donc probable que le chiffre réel est encore plus élevé). Sachant que ce taux est de 5.5 % dans la population générale, on peut sans doute l’évaluer à 20 à 30 % des sans abris, parmi lesquels, intuitivement, je soupçonne que nombreux sont ceux qui ne sont pas en situation régulière.

Autrement dit, sur les 100.000 à 200.000 personnes évoquées plus haut, il ne serait pas surprenant que 40 à 50.000 soient exclues du dispositif sur le seul critère du titre de séjour. Si l’on ajoute les autres critères d’exclusion (être exclus même de l’exclusion, quelle situation terrible), du dispositif, je soupçonne que le chiffre de 100.000 personnes n’est sans doute pas supérieur à la réalité.

Ainsi, il y a des chances pour que la moitié de la population envisagée demeure « de droit », exclue du droit au logement...

3 – Passons maintenant aux questions de délai

Les délais pour obtenir le logement escompté peuvent également se chiffrer. Et ici le juriste à moins besoin d’avoir recours à l’INSEE.

D’abord si l’on s’en tient au droit commun administratif.

Une demande à l’administration fait naître une décision implicite de refus au bout de 2 mois s’il n’y a pas de réponse positive.

Cette décision de refus peut-être attaquée par la voie d’un recours gracieux, évoqué dans le projet de loi (deux mois pour le former, deux nouveaux mois de réponse pour l’administration). On est en donc à 6 mois.

Et le juge administratif, peut-être saisi dans un nouveau délai de deux mois, et statue (admettons que le référé suspension soit applicable ici), dans un délai d’environ 2 mois également.

(J’omets les délais d’obtention de l’aide juridictionnelle).

Autrement dit, entre la demande de logement, et la décision juridictionnelle, dans le droit commun, il peut s’écouler près d’un an.

Conclusion : le droit commun du contentieux administratif est inapplicable à cette question, si l’on veut un droit au logement pas seulement opposable mais « effectif ».

Il faut donc créer une procédure spéciale, accélérée. Mais, et il y a là un des problèmes majeurs auquel sera confronté le projet : soit on accélère le recours au juge, mais celui-ci n’est pas un organisme social et ne sait pas si et où il y a des logements disponibles, et on en transforme ce droit au logement en droit à toucher une somme d’argent qui n’est pas, on a beau dire, un logement.

Soit on favorise les recours amiables, mais alors, on risque de laisser les gens aux prises avec des administrations débordées et/ou de mauvaise foi qui profiteront de ces délais de recours gracieux pour faire traîner l’attribution du logement.

Cette hypothèse n’est pas purement théorique, les juridictions britanniques ont précisément eu à juger des effets dilatoires des procédures amiables sur le droit au logement « opposable ».

4 – et réfléchissons désormais sur l’effectivité de ce droit « opposable ».

Vous voulez un droit au logement, vous avez un droit au procès. Voilà comment on pourrait résumer le dispositif envisagé.

Or, pour avoir un peu travaillé sur l’aide juridictionnelle, je dois souligner que la population bénéficiaire de l’AJ est souvent peu à même de faire valoir ses droits. S’agissant de personnes sans domicile, les difficultés sont encore plus grandes : désocialisation, défaut d’adresse, incapacité à structurer une demande juridiquement. Dès lors, dans les cadres actuels du contentieux administratif et de l’aide juridictionnelle, je soupçonne qu’il y aura peu de recours, tout simplement parce que l’idée que c’est la justice qui va permettre de trouver un toit est une idée incohérente, aussi bien en terme de délais que de procédures

Autrement dit encore, ce droit supposé "opposable" parce que susceptible d'être invoqué devant un juge relève sans doute plus du gadget que de la mesure efficace.

Conclusion.

De tout cela il ressort selon moi que le projet actuellement envisagé fait fausse route sur des points majeurs.

Pour l’améliorer il conviendrait donc de mettre d’explorer les pistes suivantes :

1) distinguer le logement des sans abris de celui des mal logés, pas seulement en termes de délais (2008 ou 2012)mais aussi de procédure ;

 2) accepter des critères « larges » pour la définition du « sans abri » afin de ne pas laisser des personnes à la rue motif pris qu’elle sont sans papiers.

3) remplacer le droit d’agir en justice par une pénalité automatique (c’est juridiquement possible) mise à la charge de la collectivité publique (de l’Etat si c’est lui qui est responsable) dès lors que sera écoulé un délai déterminé (1 ou 2 mois par exemple) à partir de la demande de logement.

4) profiter de l’examen du texte sur les « class action » pour permettre aux associations de « représenter » en justice les mal logés.

Mise à jour : J'invite mes lecteurs à consulter la remarquable note de Verel qui donne évidemment la vraie réponse à la question : on ne pourra lutter contre le problème du mal-logement qu'en construisant des logements. Les statistiques et les analyses économiques qu'il expose sont une source d'information très utile et très complète.

Il n’est pas besoin d’insister beaucoup mais on ne peut s’empêcher d’être fasciné par le phénomène d’emballement que l’on qualifiera, faute de mieux, de « politico-médiatique » qui conduit à ce qu’une expression, tapie au fond d’un rapport public vieux de plus de cinq années devienne un mot familier, repris par chacun, et dont la notoriété s’approche sans doute de celle des refrains à la mode.

Evidemment, nos vieilles traditions judéo-chrétiennes qui ont toujours fait du moment de la fête de Noël celui de la charité corrélative (ah, la petite marchande d’allumettes), le calme plat de l’actualité et la proximité de l’élection présidentielle y ont grandement concouru, mais il n’empêche.

Le juriste, à cette fascination d’ordre général, ne peut s’empêcher d’ajouter la sienne propre. Voilà une question parmi les plus délicates, les plus subtiles, de celles qui constituent sa discipline, savoir ce que signifie « l’opposabilité » d’un droit, qui devient un élément du langage courant.

Quelles que soient ses convictions, ledit juriste, comme tout bon spécialiste qui se respecte, ne peut s’empêcher d’avoir un petit mouvement de recul : fatalement, les medias, les politiques et le grand public ne savent pas de quoi ils parlent lorsqu’ils emploient cette expression. Et ce mouvement de recul s’accompagne souvent d’un mouvement d’humeur : laissons les parler, de toute façon, tout cela n’est que parole, rien de concret n’en sortira.

Vous aurez compris, amis lecteurs, que derrière « le juriste » que je laisse ainsi parler se dissimulent quelques sentiments qui ont traversé l’esprit de votre serviteur.

Mais le juriste blogueur à d’autres devoirs (si si, des devoirs). Il ne peut pas ainsi se retirer sur son Aventin. Il se doit d’assurer sa fonction de passeur, d’essayer d’élargir et d’approfondir le débat.  Alors essayons ensemble, et je compte bien sur vos contributions, chers lecteurs, pour concourir à cet approfondissement.