le Blog de Frédéric Rolin

La justice administrative semble voler en dessous des radars des candidats à l’élection présidentielle. Aucune des propositions des « grands candidats » n’y fait une référence explicite, à l’exception près mentionnée plus bas. Et à la vérité, on se demande parfois si les plumes qui ont rédigé ces documents programmatiques en connaissent l’existence. Ainsi, dans les propositions de Ségolène Royal ce « Notre système judiciaire doit être revu dans son fonctionnement tant pour la justice civile que pour la justice pénale. - Nous augmenterons le budget de la justice : notre pays se situe au 23ème rang sur 40 en Europe, pour son budget de la justice. Nous ferons passer le budget de la justice française dans les premiers rangs », révèle une indifférence d’autant plus singulière que la candidate socialiste est issue du corps des magistrats des tribunaux administratifs.

Seul François Bayrou, donc, se risque à une et une seule proposition. Mais elle est radicale :

« Il faut que l’État trouve sa justice, lui aussi. Le Conseil d’État, qui n’est pas composé de magistrats, ne saurait être juge et partie, associer les fonctions de juge et de conseil du gouvernement. C'est un grand sujet pour le sommet de l'État en France - cela va de pair avec la volonté d'indépendance de la société française ».

La portée de cette proposition n’est pas absolument évidente.

Elle repose sur des prémisses étranges : « il faut que l’Etat trouve sa justice ». Si cela signifie que jusqu’à présent il ne l’a pas trouvée, cela paraît gravement excessif : il est possible de contester telle ou telle modalité de mise en œuvre du droit au procès équitable, et en particulier du droit à un juge indépendant et impartial, en matière de justice administrative, mais certainement pas en des termes aussi radicaux. Il s’agit beaucoup plus de questions de régulation interne que de mise en cause externe du système.

Elle repose ensuite sur des approximations réthoriques. Ainsi, dire que le Conseil d’Etat « n’est pas composé de magistrats », est un abus de langage. Sans doute n’ont ils pas juridiquement cette qualité, mais on rappelera que la Cour européenne des droits de l’homme, dans l’arrêt Sacilor Lormines, commenté ici, a expressément admis que « que les membres du Conseil d'Etat, malgré le fait qu’ils ne disposent pas de la qualité de magistrat, sont dotées de garanties statutaires équivalentes, de sorte que leur qualité de « magistrat », autrement dit de « juge d’un tribunal » au sens de la jurisprudence de la Cour EDH ne peut être remise en cause » (§ 66 et 67 de l’arrêt Sacilor).

Mais reste évidemment le point central de la proposition : « le Conseil d’Etat ne saurait… associer les fonctions de juge et de conseil du gouvernement »..

Vieil antienne, cette contestations du dualisme fonctionnel du Conseil d'Etat est régulièrement antonnée de nouveau, aujourd’hui sur l’air de l’article 6 de la Convention EDH et d’interprétations extensives de la logique contenue dans la décision Procola de 1995.

Mais ici, force est de constater que le candidat ne va pas jusqu’au bout de la logique. Que veut-il exactement ? Retirer au Conseil d’Etat sa fonction consultative ou au contraire sa fonction juridictionnelle ? Ou bien prône-t-il simplement une meilleure séparation entre ces deux fonctions ?

Je sais bien qu’un programme électoral est nécessairement elliptique, mais force est de constater qu’ici l’ellipse est à ce point importante qu’elle interdit de prendre la mesure de la proposition.

Mais, au delà de ces insuffisances, cette proposition permet de marquer une des origines idéologiques du candidat Bayrou. On sait en effet que la contestation principale du Conseil d’Etat, et en particulier de sa dualité administrative / juridictionnelle, est une thématique classique de la pensée libérale.

Elle trouve son origine dans l’opposition de Louis Philippe au Conseil d'Etat qui lui avait fait perdre des procès d’importance sur les biens de sa famille, et moins anecdotiquement, dans le soupçon dirigé contre cette institution napoléonnienne que la Restauration avait retaillé à sa mesure (ainsi Louis Philippe, recevant dès septembre 1830 une délégation du conseil d’Etat en audience, s’exprime devant elle en des termes inhabituellement rudes : « il me tarde qu’une loi nouvelle vienne déterminer d’une manière plus précise l’étendue des attributions du Conseil d'Etat et empêcher les abus qui ont existé en d’autres temps », Moniteur Universel, 18 septembre 1830)

Les théoriciens libéraux, au premier rang desquels se trouve Benjamin Constant, contesteront avec vigueur les attributions du Conseil d’Etat. Ainsi, en 1822, à l’occasion du débat budgétaire il déclarera « le Conseil d’Etat n’a point d’existence constitutionnelle…le Conseil d’Etat prononçant sur les droits des individus est une véritable monstruosité ».

Mais, le principe de réalité rattrapera Benjamin Constant qui, lorsqu’il sera nommé à la tête de sa commission de réforme en 1830, ne préconisera plus sa suppression mais simplement de conférer à la procédure un tour plus juridictionnel, et aux membres du Conseil d’Etat des garanties analogues à celles magistrats, non l’inamovibilité.

Ces dernières propositions seront reprises dans la célèbre loi de 1831 (celle qui institue un « ministère public » qui sera ultérieurement qualifié de commissaire du gouvernement).  

Toutefois, il reste dans la psychée libérale cette idée que l’association du pouvoir administratif au pouvoir judiciaire (ou du moins juridictionnel) n’est pas une solution acceptable. Ainsi, par exemple, dans une interview au Figaro, Alain Madelin se prononçait il y a quelques années de la façon suivante : « Il faut mettre fin à cette exception française qui place l'Etat au-dessus des lois. En matière de responsabilité, l'Etat s'est donné un droit d'exception, un droit administratif, avec sa juridiction est ses juges. Juges dont personne ne s'interroge d'ailleurs sur les garanties d'indépendance ».Le Figaro, 25/01/00

Ainsi, pour qui s’interroge sur la filiation politique et idéologique du candidat Bayrou, force est de constater qu’elle conserve avec la pensée libérale des affinités qui ne sont pas exactement centristes.

Et puis une autre chose est sûre : il ne doit pas y avoir de membres du Conseil d'Etat dans Spartacus…

Dans ce contexte, évidemment, la montée significative de François Bayrou dans les sondages, comme d’ailleurs le maintien de Jean-marie Le Pen à des niveaux élevés invitent à s’interroger. Sur un mode, il faut bien le souligner purement hypothétique qui fait « comme si » les sondages étaient un reflet fidèle des intentions de vote, alors qu’on sait bien que tel n’est pas le cas. Mais cette hypothèse mérite toutefois d’être testée, car il semble qu’elle est susceptible de nous apporter des enseignements sur le futur de notre vie politique.

Cette hypothèse peut-être formulée dans les termes suivantes : quelles sont les conséquences d’une campagne électorale présidentielle, lorsqu’il apparaît que trois candidats de potentiel électoral similaire émergent ?

Plusieurs des commentateurs de mon billet précédent m’ont reproché d’avoir confondu l’administration centrale de la République avec une papeterie de la riante citée de Saint-Céré.

Pour faire moins contourné, ils me reprochent d’avoir qualifiée de poujadiste la démarche du collectif Spartacus, ce qui trancherait avec le « sérieux » de mes analyses habituelles, et qui constituerait un « procédé rhétorique facile ».

Je suis, je dois le dire un peu troublé par ces critiques : c’est que je n’ai pas l’habitude de me faire embraquer contre mon gré dans des débats politiques : si j’ai des batailles à mener, j’ai tendance à le faire de manière individuelle, et en tout état de cause, je ne roule ni pour un camp ni contre un autre.

Si j’ai réagi hier sur le papier publié dans Libération, c’est parce que, d’un point d’analyste lui-même largement étayé par la connaissance que je peux avoir des milieux administratifs, il m’a paru symptomatique du sentiment de déclassement qui traverse la haute fonction publique d’administration centrale depuis quelques années (Olivier Schrameck, dans la seconde édition de son ouvrage sur les cabinets ministériels montre très crûment comment ces cabinets ont désormais pris la maîtrise de l’administration centrale).

Ce sentiment de déclassement, joint à l’appel à voter pour un candidat qui peut représenter une forme de « hors-système » m’a fait évidemment penser aux justifications de l’action de l’Union de Défenses des Commerçants et Artisans de Pierre Poujade. On sait en effet que ce mouvement a été initié par les professions commerciales soumises à la concurrence des modes modernes de distribution après la guerre. Or l’une des expressions de ce mouvement a été, on le sait, d’entrer en rupture avec la classe politique de la IVe République, jugée insuffisamment à l’écoute de leurs problèmes, et le levier des élections législatives de 1956 a été utilisé, sous la formule « Pour qu’on s’en sorte, sortez les sortants », pour mettre en échec ces élus traditionnels.

Dans ces conditions, il ne me paraît pas abusif d’avoir utilisé le qualificatif de « poujadiste », pour désigner ce mouvement de hauts-fonctionnaires, d’autant que j’ai évoqué la « métamorphose du poujadisme », pour bien souligner que ce n’était pas une identité qu’il s’agissait d’établir mais une analogie de structure.

Et je rassure pour finir mes commentateurs : ce blog ne se transformera pas en tribune politique au cours de cette campagne électorale, même si je ne m’interdirai pas, de temps à autres, d’y apporter quelques contributions.

Les pages Rebonds de Libération ont publié ce jour le manifeste du collectif Spartacus, « collectif de 30 hauts fonctionnaires en activité dans l’administration centrale » qui revendique son soutien à François Bayrou dans la perspective de l’élection présidentielle.

Ce texte, assez classique en période de campagne électorale où ralliements et contre ralliements sont autant de communiqués de victoire pour chacun des candidats « la cote 110 a tenu, BHL est tombé… » repose sur une logique énoncée assez simple : voila des hauts fonctionnaires qui se revendiquent de gauche, socialistes même pour être précis, et qui dénoncent les programme de Ségolène Royal et de Nicolas Sarkozy pour une même raison : le manque de chiffrage et l’irréalisme des propositions. Ils considèrent que seul « l’idéal de rassemblement de François Bayrou » est de nature à porter un espoir et ils invitent donc les électeurs de gauche à voter pour lui, pour faire barrage au candidat de l’UMP.
Jusque là rien de choquant. Les passerelles entre une certaine deuxième gauche et les chrétiens démocrates sont trop connues pour qu’il soit nécessaire d’y insister.

Mais, au-delà de cet énoncé explicite, ce manifeste contient un sous-texte beaucoup plus intéressant et que l’on peut analyser comme la réaction corporatiste de la Haute Fonction Publique en cours de déclassement : c’est donc une réaction que l’on peut, par analogie qualifier de poujadiste.

Cela se démontre facilement.