19/09/2006

Zeturf, Gambelli, Bwin : Le tiercé gagnant des menaces juridiques pesant sur les monopoles français des jeux de hasard

La Française des jeux et le PMU (Pari mutuel urbain, pour ceux qui l’ignoreraient) sont en train d’expérimenter ce que l’expression « Arx tarpeia Capitoli proxima »[1] peut avoir de force d’évocation.

 

En janvier, la Cour d’appel de Paris rendait sa décision dans l’arrêt Zeturf jugeant (en référé du moins), que le régime juridique du PMU ne méconnaissait pas les exigences communautaires.

 

En février dernier était publié un magnifique décret adaptant au secteur des jeux de hasard, et plus particulièrement à la Française des jeux, les exigences issues de la jurisprudence communautaire Gambelli (Décret n° 2006-174 du 17 février 2006 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et par l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994 et modifiant le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978).

 

Et enfin, à la fin de la semaine dernière, la paille humide des cachots semblait toute proche d’accueillir d’audacieux sponsors de Bwin, à raison d’une action menée contre eux par la Française des jeux, motif pris de ce qu’ils exerçaient sur le territoire national une activité interdite de jeux de hasard.

 

Ainsi, le juge de droit commun, la réglementation et même le juge pénal semblaient avoir constitué un front solide contre toute remise en cause en de ces monopoles.

 

Mais voilà qu’il y a à peine quelques heures, de manière encore officieuse, l’information est tombée que je vous livre telle quelle : « Une source européenne a indiqué mardi que les autorités françaises devraient être épinglées le 18 octobre prochain par la Commission européenne faute de libre concurrence dans le secteur des jeux de hasard.

 

Selon cette source, le principe de l'ouverture d'une procédure d'infraction aurait même été décidé avant même que ne se déclenche en France un contentieux entre les autorités et la société autrichienne de paris en ligne Bwin. Bruxelles estime que les privilèges accordés par l'Etat aux monopoles français constituent une discrimination vis-à-vis des opérateurs privés qui souhaitent pénétrer sur ce marché »

 

Si l’on veut traduire cela en termes juridiques, on dira que la Commission est sans doute en train d’engager une procédure en manquement contre le France, à raison des atteintes portées aux principes du Traité communautaire (libre circulation, libre établissement), par la législation française conférant des droits exclusifs à la Française des jeux d’une part, au PMU d’autre part, pour les activités relevant des jeux de hasard à but lucratif.

 

Voilà donc tout ce front minutieusement constitué qui se trouve remis en cause car tous les spécialistes savent que, malgré les efforts du pouvoir réglementaire, et malgré les décisions Zeturf, l’euro-compatibilité de la législation française en la matière est plus que douteuse (j’ouvre ici une parenthèse pour signaler la remarquable synthèse des exigences communautaires et des critiques qui peuvent être imputées à la législation française que l’on doit à T. Verbiest).

 

Mais l’essentiel n’est pas là.

 

La question principale qui se pose est la suivante : que va-t-il se passer, et dans quel délai ?


[1] Encore un peu et je vais faire des billets aussi érudits que Jules… (quoique je sois doctus cum interneto).

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16/05/2006

Jeux en ligne : veillée d’armes avant le big bang communautaire

L’avocat général DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER vient de rendre aujourd’hui ses conclusions sur trois affaires italiennes jointes, qui touchent à la libre prestation de services en matière de jeux d’argents, et notamment de jeux en ligne, dans l’espace communautaire.

 

 

Le premier paragraphe de ces conclusions marque l’ambition du propos : «  «Rien ne va plus». La Cour ne peut éviter plus longtemps d’examiner de façon approfondie les incidences des libertés fondamentales du traité CE sur le secteur des jeux de hasard ».

 

 

Et le dernier, répondant à la question préjudicielle posée en montre les effets :

 

 

«Les articles 43 et 49 CE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui interdit, sous peine de sanctions pénales pouvant aller jusqu’à trois années de privation de liberté, de collecter, d’accepter, d’enregistrer ou de transmettre des propositions de paris, en l’absence de concession ou d’autorisation délivrée par l’État membre concerné, pour le compte d’une entreprise qui ne peut obtenir cette concession et cette autorisation pour rendre de tels services dans ce pays, mais qui possède une habilitation à les fournir délivrée par un autre État membre dans lequel elle est établie.»

 

 

Autrement dit, l’avocat général propose à la Cour d’admettre purement et simplement la liberté de prestations de service à l’intérieur de l’espace communautaire, en matière de jeux en ligne, et d’écarter les législations nationales qui s’y opposeraient.

 

 

Confortant l’arrêt Gambelli, écartant la jurisprudence italienne rendue après celui-ci, plaçant délibérément le jeu dans la sphère marchande, ces conclusions marqueront une étape essentielle dans la réflexion sur le statut juridique du jeu.

 

 

Il demeure désormais à attendre le prononcé de l’arrêt, mais il est clair que le système national des jeux (et notamment le système français) est tout près de l’implosion, et cela malgré la « Gambellisation » récente des textes relatifs à la Française des jeux.

 

 

 

 

 

NB : La « Gambellisation », pour répondre à la question contenue dans le premier commentaire à cette note, est un barbarisme (ou plus exactement une « forgerie » si j’en crois le beau dictionnaire des figures de style du site alis réthorique) dont j’assume la pleine responsabilité. Il vise à désigner l’opération par laquelle le gouvernement a, dans un décret, essayé de rendre le statut de la Française des jeux conforme aux exigences de l’arrêt Gambelli (pour la portée de cet arrêt, voir la note suivante).

 

Je rapporte ici les dispositions de ce décret (Décret n° 2006-174 du 17 février 2006 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et par l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994 et modifiant le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978) :

 

« Article 2

 

L'article 1er du décret du 9 novembre 1978 susvisé est remplacé par les dispositions suivantes :

 

« Art. 1er. - En application de l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994, il peut être proposé au public une offre de jeux de loterie qui doit respecter les objectifs suivants :

 

- assurer l'intégrité, la sécurité et la fiabilité des opérations de jeux et veiller à la transparence de leur exploitation ;

 

- canaliser la demande de jeux dans un circuit contrôlé par l'autorité publique, afin de prévenir les risques d'une exploitation des jeux d'argent à des fins frauduleuses ou criminelles et de lutter contre le blanchiment d'argent ;

 

- encadrer la consommation des jeux afin de prévenir le développement des phénomènes de dépendance ;

 

- veiller à ne pas inciter les mineurs de moins de 16 ans à jouer. »

 

 

On notera que ces exigences ne sont assorties d’aucun élément particulier de régime juridique. Notamment, je serais curieux de savoir quel est l’encadrement prévu pour des jeux aussi addictifs que le « Rapido », pour éviter que des personnes ne se ruinent dans des cafés en jouant à cette sorte de loto instantané et permanent.

 

D’où il résulte que le terme de « Gambellisation » contient évidemment une connotation ironique, insinuant que l’adoption de la terminologie de l’arrêt Gambelli est purement formelle.

 

 

09/01/2006

Jeux et paris en ligne : Que penser de l’arrêt Zeturf ?

 

La Cour d’appel de Paris vient de statuer sur l’appel interjeté par la société Zeturf contre le jugement par lequel le juge des référés du Tribunal de Grande Instance de Paris l’avait enjoint de cesser ses activités de paris sur les courses de chevaux se déroulant en France (p. une discussion de ce jugement v. dans une précédente note et surtout les commentaires).

 

A la différence de la décision de première instance qui ne s’était pas motivée sur la question de savoir si la législation française respectait le droit communautaire, l’arrêt de la Cour aborde expressément (et d’ailleurs quasimennt exclusivement) cette question pour décider, contre toute attente pourrait-on dire, que le droit français relatif aux paris de chevaux est conforme aux exigences communautaires, de sorte que le PMU voit son monopole confirmé.

 

Contre toute attente parce que beaucoup d’observateurs considèrent que les monopoles nationaux en matière de jeux sont remis en cause par la jurisprudence de la CJCE (synthétisée notamment dans l’arrêt Gambelli mentionné dans la note citée plus haut) et que les mêmes observateur s’attendaient donc à ce que la Cour aille dans ce sens.

 

La décision de la Cour invite donc au débat sur ces questions aussi délicates que controversées. Un débat qui est certes juridique, mais qui suppose aussi une réflexion sur la place que l’on veut donner au jeu dans notre société.

 

Rappelons que la jurisprudence européenne déjà évoquée repose sur le mouvement conceptuel suivant : l’activité de jeu est une activité de service qui a donc vocation à être soumise aux règles de la libre circulation et de la libre prestation de service. Toutefois, compte tenu de la nature particulière de cette activité et des risques qu’elle peut faire peser sur l’ordre social (création de réseaux mafieux, effets des conduites addictives de joueurs…) il est admis que les Etats peuvent porter des atteintes à la libre prestation et circulation en accordant « des droits spéciaux » à certaines entreprises. Mais, ajoute la Cour dans l’arrêt Gambelli, encore faut-il que cette invocation de l’ordre public (ou social) ne soit pas purement verbale et que la réglementation d’Etat est effectivement pour but, en accordant ces droits spéciaux, de limiter les conséquences sociales du jeu et que cette réglementation soit cohérente : «  encore faut-il que les restrictions fondées sur de tels motifs et sur la nécessité de prévenir les troubles à l'ordre social soient propres à garantir la réalisation desdits objectifs en ce sens que ces restrictions doivent contribuer à limiter les activités de paris d'une manière cohérente et systématique ».

 

Comment la Cour d’appel, dans l’arrêt commenté, met elle en œuvre cette logique ?

 

Il convient d’abord de souligner que sa motivation est assez largement elliptique et ne laisse apparaître que les résultats des raisonnements et non les raisonnements eux-mêmes. Cela est assez compréhensible en référé, même si, compte tenu des enjeux de la décision, une rédaction plus didactique aurait été souhaitable.

 

Elle retient 3 points :

 

1 – les dispositions françaises relatives à l’organisation des courses « ne poursuivent pas un objectif de nature économique » et pour objet la « protection de l’ordre public français », cela résultant de deux indices : éviter les risques de délits et de fraude et « que les paris ne soient une source de profits individuel », d’une part, limiter les paris et les occasions de jeu d’autre part.

 

2 – les dispositions française permettent la mise en œuvre d’action de sauvegarde de la race chevaline , ce qui constitue un autre objectif d’intérêt général ;

 

3 – le système français est proportionné (sans guère de motivation) et non discriminatoire, puisque « toute société de course, quelle que soit sa nationalité peut-être autorisée à organiser des paris, le PMU de faisant que regrouper les sociétés de course ».

 

On peut procéder à l’analyse de cette motivation de deux manières. La première sémantique (sémiologique fait trop pédant), la seconde juridique.

 

Du premier point de vue, force est de constater que tous les arguments justificatifs de la décision sont réversibles à l’exception d’un seul : le fait que l’amélioration de la race chevaline est un objectif d’intérêt général. Or, celui-ci ne suffisant pas à justifier l’attribution de droit spéciaux, on est conduit à conclure que l’ensemble de la décision repose sur une ou plusieurs opérations de qualification juridique des faits dont le résultat n’est pas indiscutable.

 

Du premier point de vue, toujours, il mérite d’être souligné que la décision euphémise systématiquement tous les arguments qui auraient pu aller dans le sens contraire de celui qu’elle pose. Ainsi le motif d’intérêt général « impérieux » de l’arrêt Gambelli, n’est mentionner en tête du raisonnement que pour mémoire, mais n’est nullement repris dans le corps de la démonstration. Ainsi encore la notion de caractère « cohérent et systématique » de la politique de réduction de jeux justifiant l’attribution de droits spéciaux n’est pas mentionné, ainsi enfin, là où la jurisprudence communautaire s’expime en terme de « nécessité », la Cour d’appel répond en énonçant que « la publicité contrôlée n’est pas contraire à l’objectif (de protection de l’ordre public) », ce qui ouvre la marge de manœuvre de l’Etat car cette double négation « ne pas être contraire » est loin d’avoir la même portée que l’affirmation « être nécessaire ». Théorie des actes de langage, quand tu nous tiens…

 

Si j’étais juge de cassation, ce que je ne suis pas, j’aurais tendance à considérer qu’une telle motivation euphémisante traduit une erreur de droit dans l’interprétation de la norme communataire. Mais, je doute fort que ce type d’analyse de vocabulaire soit suivie par la Cour de cassation.

 

Du second point de vue, juridique, il convient de souligner que la décision de la Cour d’appel est très contestable également.

 

D’abord en ce qu’elle énonce que « toutes les sociétés de course quelle que soit sa nationalité » peut-être autorisée à organiser des paris. En effet, la loi du 2 juin 1891 sur les paris sur les courses de chevaux impose que les statuts de ces sociétés soient « approuvés par le ministre de l’agriculture ». Or on ne voit pas sur le fondement de quel compétence le ministre pourrait approuver les modalités de constitution d’une personne morale de droit étranger. Par ailleurs, les mêmes dispositions exigent que ces sociétés aient « pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline », autrement dit qu’elles soient à caractère désintéressé. Mais, comment des opérateurs économiques étrangers pourraient ils remplir ces conditions ? Cela est bien évidemment impossible.

 

Ensuite en ce qu’elle prétend que la législation française vise à « la limitation des paris et la limitation des occasions de jeux ; une publicité contrôlé n’étant pas contraire à cet objectif ».

 En fait, cela est purement et simplement faux.

 

Il suffit de se rendre sur le site du PMU pour constater que celui-ci « optimise » son réseau de distribution, ce qui signifie en réalité une forte croissance (+ 5% de points de vente en 2005, création de paris spots en 2003 dont le PMU énonce qu’ils sont déjà 479 en 2004 et ont pour but de capter une nouvelle clientèle « jeune et urbaine » et vont presque doubler en 2005, amélioration du site internet, paris par la télévision etc...). Quant à la publicité « contrôlée » il faut souligner que dans son rapport d’activité 2004 le PMU se targue d’une « activité publicitaire soutenue » (de fait elle a encore augmentée par rapport à 2003 et se concentre vers de nouveaux publics, dont les jeunes et même les mineurs).

 

Donc, le régime français loin de permettre la limitation des paris a en réalité concourt au contraire à son accroissement à l’abri d’une situation monopolistique dans le domaine considéré.

 

Quelle conclusion tirer alors de cet arrêt ?

 

Qu’il est sans doute une manœuvre de retardement face à l’inéluctable ouverture des jeux à la concurrence internationale. Mais qu’il ne doit pas dissimuler un point essentiel : oui il est aujourd’hui nécessaire de limiter l’offre de jeux qui constitue un véritable fléau social. Oui, il faut pour cela apprendre à se passer des recette abondantes et indolores de ce véritable « impôt sur les pauvres ». Oui, il faut abandonner quelques uns des « fleurons » français de cette industrie peu recommandable. On me reprochera sans doute un moralisme étroit, mais pour ma part j’ai tendance à considérer que la puissance publique est légitime lorsqu’elle protège véritablement l’ordre social et que de même qu’il y a aujourd’hui des politiques anti tabac et anti alcool, il faudrait qu’il y ait une politique anti-jeux aussi résolument engagée. Utopie ? Oui, peut-être, mais qui forme le vœu qu’une autre utopie ne se réalisera pas : celle décrite par Borgès dans Loterie à Babylone…