le Blog de Frédéric Rolin

Le projet de loi sur le « droit opposable au logement » n’est pas encore finalisé que le Ministère de l’emploi et de la cohésion sociale a déjà fait en sorte de vider ce droit de sa substance.

Il en a fait l’aveu au cours de la réunion qui s’est tenue jeudi 11 janvier devant le Conseil supérieur des Tribunaux administratifs qui devait donner son avis sur le projet (avis rendu nécessaire par le fait que le texte institue une nouvelle procédure devant ces tribunaux).

Face aux magistrats qui s’interrogeaient sur les moyens qui leurs seraient alloués pour assurer cette nouvelle mission, dont ils craignaient qu’elle ne leur donne une charge de travail importante, le représentant du ministère c’est prononcé en ces termes (qui sont rapportés dans le compte-rendu qui en a été mis en ligne par L'union syndicale des magistrats administratifs qui siège dans ce conseil)  :

« Le ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement a précisé que le recours au juge ne devait être qu’ultime. La commission de médiation devra jouer un rôle de filtre ; notamment, les intéressés ne seront pas reconnus prioritaires sur n’importe quel logement. Et si un mal logé refuse un logement qui lui a été accordé, le juge devra lui faire comprendre qu’il n’a pas un droit absolu à un logement ».

Il y a dans cette déclaration (qui a soigneusement été passée sous silence dans la communication ministérielle à destination du grand public et des acteurs sociaux) trois informations et un aveu.

Trois informations tout d’abord :

1°) La « commission départementale de médiation », qui statuera sur des demandes de sans-logis ou de mal logés disposera d’un pouvoir discrétionnaire très important. Si elle refuse de déclarer un dossier prioritaire, le juge ne pourra pas être saisi.

2°) Cette même commission ne déclarera pas un dossier prioritaire « dans l’absolu » mais uniquement par rapport à certaines catégories de logements (ou de « structures adaptées »). Autrement dit, si la commission dit à sans abri, qu’il n’a le droit qu’à une place en structure adaptée il ne pourra pas demander au juge l’accès à un « logement ».

3°) Enfin, les représentants du ministère prennent soin de souligner que le sans abri ou le mal logé n’aura pas de pouvoir de contester ou de refuser le logement attribué. Là encore, il ne pourra pas saisir le juge. Peu importe s’il se trouve à l’autre bout du département, par exemple. Ainsi, ce fameux droit opposable ne sera pas « un droit absolu » ce sont les mots mêmes du représentant du ministère.

Et un aveu implicite.

Comme je l’ai dit, cette intervention du ministère a lieu en réponse à l’interrogation des magistrats qui s’interrogent sur les moyens mis à leur disposition pour remplir cette nouvelle mission. Et elle fait donc passer le message implicitement mais pourtant clairement : ne vous inquiétez pas, l’application du droit opposable au logement ne vous donnera pas trop de travail !.

Autrement dit encore, malgré le nombre de sans logis et de mal logés en France, malgré la pénurie de logements, le juge ne sera pas fréquemment saisi.

On ne pouvait pas mieux dire que le projet de texte ne constitue qu’un faux semblant de « droit opposable ».

En quittant un instant les logiques du juriste pour adopter celles du citoyen, je dois dire que je suis profondément choqué par ce double langage et les faux espoirs qu’il a fait naître parmi les mal logés. Et je suis également très inquiet devant l’aggravation du discrédit du politique qui en résultera nécessairement.

Lors d’une conférence de presse qui s’est tenue ce jour, Nicolas Sarkozy a tenu les propos suivants semon une agence de presse :

"Le droit opposable au logement ne doit pas être reconnu à tous les étrangers présents en France. "Il va de soi que les sans-papiers ne doivent pas y avoir accès. Je ne souhaite pas non plus que tous les étrangers en situation régulière y aient droit",

"Pour moi, seuls les étrangers parfaitement intégrés, titulaires d'une carte de résident de 10 ans, auraient vocation à bénéficier du droit au logement opposable au même titre que les Français",

On rappellera que les deux projets de textes la première et la seconde version (analysées ici et là), excluent les sans papiers du champ d’application du droit au logement opposable.

Et la seconde version impose, j’en ai parlé ici, une « condition de séjour durable » dans le droit fil de la demande de Nicolas Sarkozy.

Nul doute que s’il faisait encore partie du gouvernement, il en aurait été avisé par ses services ou même aurait participé à l'élaboration de cette disposition.

Mais trève d’ironie. Ce qui caractérise cette nouvelle version du texte c’est donc bien une réduction des bénéficiaires du droit par rapport à la version initiale. Et par ailleurs, aucun des problèmes que j’avais souligné dans ma précédente analyse ne sont réglés.

Le mouvement s’était engagée sur la base d’une action médiatique. Il y a fort à penser que la réponse ne soit elle même que médiatique. Je craignais dans ma précédente note un projet cosmétique. Cette nouvelle version du texte confirme et conforte cette analyse.

L’avant projet de loi sur le « droit opposable au logement » que je viens de publier (ici) et d’analyser techniquement (là) mérite pour clore cette série de notes une appréciation d’ensemble qui soit accessible au non technicien.

Cette appréciation d’ensemble en voici une synthèse en quelques mots : ce texte ne crée pas un droit supposé « opposable » au logement.

Pourquoi ?

1 - Il crée un droit de recours qui est soumis à des conditions telles qu’il est impraticable : il faut d’abord faire une demande auprès d’une commission, qui décide (sans qu’aucun délai ne lui soit imposé) de classer la demande comme « prioritaire » ou non. Si elle décide que la demande n’est pas prioritaire, alors le juge ne peut pas être saisi.

Autrement dit, le droit de saisir le juge est conditionné par une décision administrative initiale qui elle n’est contestable que dans les formes du droit commun (cela signifie un nouveau délai et une nouvelle procédure !).

2 - Le dispositif d’astreinte institué conduit au reversement des sommes payées par l’Etat ou les communes dans un fond public. Pour faire simple, ces collectivités se verseront donc de l’argent à elle-même. Comment peut-on croire au caractère incitatif d’un tel dispositif ?

3 – Ensuite le droit ouvert n’est pas celui d’obtenir un logement mais « un logement ou un placement en structure adaptée », terme qui n’est pas défini mais qui vise clairement les foyers ou les hôtels meublés. Autrement dit, on ne va rien donner d’autres aux mal logés que ce dont ils bénéficient déjà actuellement.

4 – Moins fondamental en théorie mais sans doute difficile en pratique, le texte repose sur des conditions qui sont très mal définies « sur-occupation manifeste » ( du logement), « demande prioritaire » (pour un obtenir un logement), « ressources insuffisantes »… Face à un public aussi fragilisé, ne peut pas mieux poser les conditions d’accès au droit est évidemment une complication très lourde.

Pour toutes ces raisons, il apparaît que la version actuelle de l’avant projet de loi est très critiquable et même en demeurant sur une logique stricte de juriste, je dois dire que je le considère comme très probablement inefficace voire doté s’un simple effet cosmétique. Le « droit opposable au logement » annoncé n’existe donc toujours pas.

maj 08/01/2007 : A l'issue de séances du travail avec les membres concernés du gouvernement qui se sont déroulées pendant le weekend, l'association "Les Enfants de Don Quichotte" vient d'annoncer qu'elle engageait un "processus conduisant à la fin des campements".

Elle estime en effet que "Un changement radical de politique concernant les sans-abri et la certitude qu'un droit au logement opposable sera adopté prochainement dans un vrai esprit de consensus politique et associatif nous conduit à une sortie de crise immédiate"

Toutefois, si le plan d'urgence qui a été adopté donne effectivement des moyens pour les problèmes du court terme, on ne peut que demeurer très prudent, conformément aux éléments d'analyse juridique donnés plus haut, sur l'existence d'un droit au logement renforcé.

 Comme le souligne l'association, elle n'est pas constituée de "techniciens", et il conviendra donc qu'au cours de la procédure parlementaire, les associations et les élus concourent à ce processus d'amélioration du texte. 

Chose promise chose due, chers lecteurs, voila  l'analyse précise de l'avant projet de loi dont j'ai publié le texte dans ma précédente note.

Comme vous pourrez le constater, il réserve des surprises nombreuses, et des surprises désagréables, au point que, vous le verrez si vous avez le courage de me lire jusqu'à la fin, je conclus que ce texte est essentiellement cosmétique et a de fortes chances de ne pas résoudre le problème qu'il prétend traiter. 

L’avant projet de loi se divise en 5 articles. Les deux plus importants de ces articles sont l’article premier qui pose la règle de principe et l’article 3 (et plus particulièrement son II) qui organise le régime de recours.

Pour pouvoir procéder à l’analyse de ces dispositions, commençons par en rappeler les termes :

Article premier : « Toute personne résidant régulièrement sur le territoire national dont les ressources sont insuffisantes ou qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de sa situation sociale, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables de logement dans les conditions prévues par le Code de la construction et de l’habitation ».

Article 3 II

I. – Le troisième alinéa de l’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation est remplacé par les dispositions suivantes :

La commission reçoit également toute réclamation relative à l’absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d’accès à un logement locatif social ou à une demande d’accueil en structure adaptée quand elle émane d’une personne privée de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergée temporairement ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre, ou d’un ménage avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent au sens du premier alinéa de l’article 6 de la loi n° 89-642 du 5 juillet 1989 tendant à amliorer les rapports locatifs ou logé dans des conditions manifestes de suroccupation sans que soit opposable au demandeur le délai mentionné à l’article L.441-1-4

Il est ajouté (à l’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation) trois alinéas ainsi rédigés :

Les personnes mentionnées au deuxième et troisième alinéas peuvent, en l’absence d’une réponse tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources à une demande de logement, de relogement ou d’accueil en structure adaptée et à l’issue d’un délai de trois mois à compter de l’avis de la commission de médiation déclarant prioritaire le requérant, introduire un recours devant la juridiction administrative qui peut ordonner le logement, le relogement ou le cas échéant l’accueil en structure adaptée, sous astreinte par l’Etat ou lorsqu’a été conclue la convention mentionnée au onzième alinéa de l’article L. 441-1, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale selon le cas. Ce recours est ouvert à compter du 31 décembre 2008 pour les personnes mentionnées au troisième alinéa et du premier janvier 2012 s’agissant de celles mentionnées eu deuxième alinéa.

Le juge statue en premier et dernier ressort en la forme des référés.

Le produit de l’astreinte est versé au fonds mentionné au dernier alinéa de l’article L. 302-7 créé dans la région dans laquelle est située la commission de médiation devant laquelle la réclamation a été présentée ».

Enfin, pour bien comprendre l’articulation des textes je reproduis également le texte de l’article L. 441-2-3 du CCH qui est modifié et complété par le projet de texte.

Dans chaque département est créée, auprès du représentant de l'Etat dans le département, une commission de médiation présidée par une personnalité qualifiée désignée par le représentant de l'Etat dans le département, composée de représentants du conseil général, de représentants des établissements publics de coopération intercommunale visés à l'article L. 441-1-1, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.
   Cette commission reçoit toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social dans le délai fixé en application de l'article L. 441-1-4. Elle reçoit, après requête formulée auprès du ou des bailleurs en charge de la demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition.
   La commission reçoit également toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social quand elle émane d'une personne menacée d'expulsion sans relogement, hébergée temporairement, ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre, sans que lui soit opposable le délai mentionné à l'article L. 441-1-4.

   Dès lors que le représentant de l'Etat dans le département ou, le cas échéant, le délégataire des droits à réservation de ce dernier en vertu de l'article L. 441-1 est saisi du cas d'un demandeur dont la demande est considérée comme prioritaire par la commission de médiation, il peut, après avis du maire de la commune concernée et en tenant compte des objectifs de mixité sociale tels qu'ils sont définis dans l'accord collectif intercommunal ou départemental, désigner le demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande, en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de le loger. Ces attributions s'imputent respectivement sur les droits à réservation dont bénéficient le représentant de l'Etat dans le département ou le délégataire de ces droits.
   En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur ses droits de réservation.
   Lorsque ces droits ont été délégués dans les conditions prévues à l'article L. 441-1, le représentant de l'Etat demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à ce dernier.
   Si l'organisme bailleur fait obstacle à ces attributions, il est fait application des dispositions de l'article L. 441-1-3.
   La commission de médiation établit, chaque année, un état des avis rendus et le transmet au représentant de l'Etat dans le département, au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat. Elle est informée, dans tous les cas, des suites qui sont réservées à ses demandes.

Je suis désolé pour cet amas de citations initiales, mais je veux travailler « textes à l’appui » pour que mes lecteurs me suivent. C’est la vertu du blog par rapport aux medias traditionnels : on n’y est pas contraint par le volume du texte.

Procédons désormais à l’analyse.

1°) Quel est le champ d’application du texte : quelle personnes sont susceptibles de bénéficier du droit ouvert ?

Il semble qu’il y ait une divergence entre l’article 1^er et l’article 3 du texte, à première lecture, mais en réalité, il me semble qu’il faut comprendre les deux dispositions comme se complétant. Autrement dit, l’article 1 et l’article 3 posent des conditions cumulatives. L’article 1er pose des conditions relatives à la personne, l’article 3 des conditions « mixtes » relatives au catégories d’ayant droits et relatives au logement.

Examinons ces conditions successivement :

1 – toute personne : il n’y a pas de difficultés majeures, sauf à souligner que ne sont pas exclus de ce droit les mineurs (encore que pour ce qui les concerne d’autres dispositifs existent déjà).

2 – résidant régulièrement sur le territoire national : comme on pouvait l’imaginer, les étrangers en situation irrégulière sont exclus du dispositif. En revanche les demandeurs d’asile sur la demande desquels il n’a pas encore été statué entrent dans la catégorie des personnes qui résident « régulièrement ».

3 - dont les ressources sont insuffisantes : il est à noter que la notion de « ressources insuffisantes » n’est pas définie et aucun décret n’est prévue pour la préciser, de telle sorte qu’elle constitue un « standard » qui devra être apprécié au cas par cas. C’est là une difficulté importante avec des risques de variation selon les commissions saisies.

4 - ou qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de sa situation sociale, se trouve dans l’incapacité de travailler : le texte n’est pas clair sur ce qu’est une « situation sociale » conduisant à « l’incapacité de travailler ». On voit bien qu’est visé la « désocialisation », mais dans des termes tellement imprécis que leur mise en œuvre concrète, une fois encore au cas par cas, posera des difficultés majeures.

Venons maintenant aux conditions de l’article 3

5 - une personne privée de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergée temporairement ou logée dans un taudis ou une habitation insalubre : Il est à noter qu’une personne logée en foyer a droit à bénéficier du dispositif. On notera plus loin quc’et assez paradoxal dans la mesure ou le logement peut consister en une « structure adaptée » laquelle peut-être un foyer…

6 - un ménage avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent au sens du premier alinéa de l’article 6 de la loi n° 89-642 du 5 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ou logé dans des conditions manifestes de suroccupation : Notons qu’un ménage peut-être monoparental, de sorte que les parents isolés sont compris dans le dispositif. En revanche, existent sur cette disposition deux problèmes d’interprétation.

D’abord pourquoi « enfants mineurs » au pluriel, est ce à dire qu’un seul enfant ne suffit pas ?

Ensuite la notion de « suroccupation », « manifeste » de surcroît est une fois encore très difficile à saisir. Et là encore, on pourra imaginer des débats infinis sur ce qu’est une suroccupation manifeste.

7 – il faut enfin ajouter les personnes nous dit l’article 3 II, « Les personnes mentionnées au deuxième alinéa » de l’article L. 441-2-3 CCH. Ce sont celles qui ont formé « une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social ». Etant souligné qu ces dernières ne deviendront bénéficiaires du dispositif qu’au 1^er janvier 2012.

Conclusion sur le champ d’application du texte.

Les deux critiques majeures que l’on peut faire au texte sont d’une part l’imprécision de certaines notions, qui risquent de conduire à des discussions nombreuses voire à des contentieux délicats et d’autre part l’exclusion de principe des étrangers résidant en situation irrégulière.

Pour le reste, force est de constater que le texte est assez largement ouvert. Dès 2008 il vise une population bien plus étendue que les sans abris puisqu’en gros il concerne toutes les personnes sans logement, celles qui sont logées en foyer et celle qui demeurent dans des logements insalubres ou manifestement trop petits.

En 2012, ce seront tous les ayants droit au logement social. Je n’ai pas eu le temps de trouver un chiffre pertinent sur cette question, mais il me semble qu’il s’agit d’une définition sans dote plus large que celle des personnes dites « mal logées », de sorte qu’on est sans doute au dessus de 3 millions de personnes que j’évoquais hier, et, si l’on s’en tient au chiffre du rapport 2006 de la fondation Abbé Pierre, plus près de 5.000.000 de personnes.

Ce chiffre est considérable, et même minoré me paraît devoir nécessité des constructions de logements colossales par rapport au rythmes actuels. On peut dons s’étonner qu’aucun volant budgétaire de la réforme ne soit envisagé car pour répondre à la demande en 2012, il faut lancer les constructions dés maintenant.

2°) Quel est le droit ouvert par le texte.

Puisque le texte retient ce terme inexact de « droit opposable », il faut au moins savoir ce que contient ce droit.

ET bien je dois dire que c’est là que l bât blesse, car le droit ouvert me paraît assez faible et pour tout dire pas très « opposable ».

Il faut d’abord souligner que l’article 1^er n’ouvre pas véritablement de droit : il renvoie aux dispositions du CCH et donc en lui-même il ne produit pas d’effets. En voila donc un qui n’est pas « opposable ».

Le seul droit « opposable » est celui figurant à l’article 3.II. Il est ainsi résumable : (les personnes concernées ont droit) « en l’absence d’une réponse tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources à une demande de logement, de relogement ou d’accueil en structure adaptée et à l’issue d’un délai de trois mois à compter de l’avis de la commission de médiation déclarant prioritaire le requérant, introduire un recours devant la juridiction administrative qui peut ordonner le logement, le relogement ou le cas échéant l’accueil en structure adaptée, sous astreinte ».

A priori, le droit est donc celui de saisir un juge (administratif) qui ordonnera le logement ou le relogement, le cas échéant sous astreinte.

Mais, mais mais. Cela fait beaucoup de « mais » mais moins qu’il n’y en a dans le texte.

Premier problème : l’absence d’une réponse positive à la demande, qui permettra de saisir le juge doit être une absence « tenant compte de leur situation familiale et de leur ressources ».

Ainsi, suivant la lettre du texte, une décision de refus qui « tiendrait compte » de ces conditions, ne pourrait pas être contestée par cette nouvelle voie de droit.

Exemple : la commission dit « non votre logement n’est pas manifestement suroccupé car vous êtes un foyer de 4 personnes avec deux enfants pour u logement de deux pièces », est une décision négative mais qui « tient compte » de la situation familiale. Donc, pas de contestation.

Deuxième problème, à mon avis le plus grave : la contestation en justice n’est pas ouverte si la commission a proposé un « accueil en structure adaptée ». Autrement dit, le bon vieux meublé d’urgence suffira à remplir les conditions, voire même le foyer d’accueil des sans abris. Autrement dit encore, un SDF qui aura une place en foyer ne pourra pas bénéficier du droit opposable. Autrement dit encore, si l’on interprête le texte de manière un peu restrictive, il ne change strictement rien par rapport à la situation actuelle !!!

Troisième problème le « droit opposable » ne sera pas celui d’obtenir un logement mais un logement, relogement OU (et c’est le ou qui est essentiel) un accueil en structure adaptée. C'est-à-dire que le juge en ordonnant le placement en foyer aura rempli sa mission. Là encore, il faut être clair, il y a un gros risque que les SDF se retrouvent exactement à la case départ : en foyer durant la nuit. Et le pire c’est que une fois la place en foyer obtenue il n’y a pas de deuxième étape prévue vers un logement.

Quatrième problème : le juge PEUT ordonner le relogement, autrement dit il n’y est pas tenu. C'est-à-dire que si le juge estime, toutes autres conditions remplies par ailleurs, qu’il y a des motifs spécifiques (du type pas de logement disponibles ou toutes structures adaptées complètes), il peut parfaitement ne pas ordonner le relogement ou le placement en structure adaptée.

L’opposabilité du droit, on le voit est bien faible.

Cinquième problème : le texte n’est pas clair sur le point de savoir si le juge décide le PRINCIPE du relogement, ou la nature de celui-ci. Autrement dit est ce que le juge va juste dire « reloger », ou « reloger en logement de trois pièces » ou en « structure adaptée ». Si c’est le juge qui fait la répartition entre foyer et logement, ça ne va pas être facile, ni pour lui, ni pour les administrations, à gérer. S’il ne le fait pas, il faudra alors compter un nouveau délai (cf plus bas).

3°) La question de la procédure et des délais.

1ere étape, et premier très gros problème :  la saisine de la « commission de conciliation »

Pour bénéficier du « droit opposable » il faut d’abord faire une demande devant la « commission » c'est-à-dire la « commission de médiation mentionnée à l’article L. 441-2-3 du Code », instituée dans chaque département.

Il faut ensuite que cette demande ait été classée « prioritaire » par ladite commission conformément au même article (4^e alinéa).

Or, et voila encore un gros problème : aucune disposition du CCH (ni législative ni réglementaire) ne définit le délai dont dispose la commission à cette fin. Cela peut donc durer 15 jours comme trois mois ou six mois ou jamais : si la commission ne classe pas en prioritaire, pas de droit. Et si la commission met le dossier sous le coude parce qu’elle est débordée, pas de droit opposable non plus !!!

Ainsi si cette commission, purement administrative fait de l’obstruction, ou même si décide expressément de ne pas classer la demande comme « prioritaire » le droit opposable ne peut pas être mis en œuvre.

2^e étape et deuxième problème : le délai après la décision de la commission

Une fois que la commission a classé la demande « prioritaire », toujours pas de saisine du juge. Il faut attendre trois mois. (si on compte que la commission a mis de deux à trois mois pour statuer, après enquête et examen du dossier on est déjà à 6 mois !)

3^e étape et troisième problème, le recours au juge.

Après ce délai on peut saisir le juge (tient, d’ailleurs le texte ne dit pas si ce droit de saisine est permanent ou bien s’il se périme au bout d’un certain temps, par exemple, un an après l’avis de la commission) qui statue « en la forme des référés ».

Je ne vais pas faire un cours de contentieux administratifs ici, mais disons qu’il y adevant le juge administratif, je simplifie, deux types de référés. Les référés urgents, et les référés tout court. Donc si on ne précise pas, on est en présence d’un référé « tout court ». Or, les tribunaux administratifs statuent (c’est variable en fonction de l’encombrement il est vrai) dans un délai d’environ 6 mois sur ces référés « tout court » (référé provision, référé expertise…).

Autrement dit, les 6 mois d’avant + 6 mois devant le juge = 1 an…

Il me semble donc qu’il est impérieux de fixer un délai maximum de jugement, et d’y affecter une sanction (du type relogement automatique si le juge ne statue pas dans le délai).

4^e étape et quatrième problème : l’exécution de la décision du juge.

Si on est arrivé jusque là (c'est-à-dire pas avant la Saint Sylvestre 2009…) il faut encore que la décision soit exécutée. Certes une astreinte est prévue, mais généralement le juge l’assortit d’un nouveau délai, et même s’il est dépassé ne la liquide pas si l’administration finit par exécuter. Aussi bien en terme de délai que d’obligation, ce n’est donc pas une bien lourde menace.

Je persiste donc à pense qu’un mécanisme de sanction automatique sans recours au juge (ça existe pour le paiement des intérêts de retard en cas de paiement tardif dans les marchés publics, c’est donc parfaitement envisageable ici) serait bien mieux adapté.

5°) Qui paye ?

Ah, voila une bonne question, avec une réponse très drôle.

L’Etat, nous avait on dit paiera ?

Plaisanterie.

L’astreinte ne sera pas versée au réquérant mais à un « fond d’aménagement urbain », detiné à travaux d’équipements des collectivités locales.

Autrement dit si elle est à la charge de l’Etat, celui-ci pourra corrélativement réduire ses autres subventions aux collectivités pour les projets éligibles à ce fonds, et hop le tour sera joué.

Si elle est à la charge des collectivités locales, pour dire les choses simplement elles se verseront de l’argent à elles-mêmes (étant entendu qu’on soupçonne que les comités de gestion de ces fonds régionaux aideront les collectivités condamnées puisque ce sont par nature celles qui ont du mal à trouver des logements.

Franchement, on a connu plus menaçant comme astreinte !

Et puis, à propos, l’Etat était supposé payer ?

Eh non, si les communes ou établissemnents de coopération ont passé une « convention » (je l’avais bien dit qu’il y aurait une convention dans le dispositif) de délégation des attributions de logements sociaux. Autrement dit le maire a le choix : ou il maîtrise ses logements sociaux, et il paye, ou bien il reste sous la tutelle de l’Etat.

Comme une manière de chantage, non ?

Conclusion.

Les lecteurs qui m’auront suivi jusque là devront, avec moi se rendre à cette désagréable évidence : il y a tellement de problèmes dans le texte qu’en l’état parler de « droit opposable » au sens d « droit effectif » au logement, est une véritable poudre aux yeux.

Plutôt que ce texte cosmétique, il vaut mieux encore ne rien faire, ce serait plus honnête.

Des trois principales notes publiées par des juristes sur le « droit au logement opposable », il ressort des constats communs (c’est normal puisque les trois sont membres de lieu commun et de droit commun…), en particulier un scepticisme, relevé par Le Monde, sur la portée de ce droit, ainsi qu’un doute sérieux sur la notion de « droit opposable », dans le sens que lui donnent les medias.

Mais, au-delà de ces appréciations qualitatives, il est très frappant, de constater qu’aucune source n’est capable de donner des appréciations chiffrées sur les effets du projet de loi qui est annoncé pour le 17 janvier.

Ni le Haut Conseil pour le logement des personnes défavorisées, alors pourtant que l’allocution du Premier Ministre d’hier est un pur collier coller de ses rapports.

Ni les services gouvernementaux.

Ni les associations d’aide aux personnes mal logées.

Pourtant, si l’on veut passer des slogans aux effets qu’est susceptible de produire le dispositif envisagé, il faut bien essayer de partir de faits, et pas seulement de grands principes.

Je vous propose donc d’essayer de m’accompagner dans la jungle de ces chiffres, pour essayer de comprendre où nous allons.

1. – Combien de " mal logés" en France ?

Si l’on s’appuie sur les données de l’INSEE, il semble qu’il existe en France actuellement environ 85.000 personnes qui sont, au sens strict « sans domicile ».

En revanche, le nombre des « mal logés » est considérablement plus élevé, et sujet à des variations méthodologiques importantes. Si l’on s’en tient aux déclarations des ménages en 2004-2005, on aboutit au taux de 7,2 % des ménages, ce qui compte tenu du nombre de ménages (25.689.000) et de nombre de personnes par ménage (2.31) aboutit à un résultat de 4.000.000 de personnes environ.

Soyons clair, ce chiffre souffre de nombreux biais : d’abord les ménages mal logés ne sont peut-être pas dans la moyenne du nombre de personnes par ménage (compte-tenu notamment du nombre de personnes seules mal logées), et le ressenti (les ménages se déclarant mal logées) est sans doute assez loin du comptabilisé (logements insalubres au sens juridique du terme…).

Mais quoi qu’il en soit, la question se pose très simplement : est ce que ce « droit au logement opposable » vise un public quantifié en dizaine de milliers ou en millions ? c’est évidemment un enjeu majeur sur l’appréciation de son ampleur et de la portée des mesures mises en place.

Si l’on essaye de décrypter les intentions gouvernementales, on croit comprendre que dans la première étape, prévue pour 2008, ce sont les « sans abris », et quelques situations connexes qui sont concernés, et pour la seconde, en 2012, tous les « mal logés ».

Autrement dit, la première étape vise à traiter le problème de 100.000 à 200.000 personnes environ, la seconde, celui de 3.000.000.

De ce premier point de vue, j’ai tendance à considérer qu’un dispositif ne peut pas être identique pour une population variant selon un facteur 30 et mon sentiment est donc que si on peut effectivement mettre en place des systèmes de relogement de 100.000 personnes pour un coût limité, ces systèmes seront radicalement inaptes à appréhender 3.000.000 de personnes.

2 – Du mal logé en France au mal logé « français »

Je caricature, c’est vrai, mais à peine.

Si l’on se réfère au fameux exemple écossais, ou plus largement britannique, on constate que le « droit au logement opposable » ne vaut que pour les nationaux et les détenteurs d’un titre de séjour pérenne. En sont en revanche exclus les étrangers en situation irrégulière, les demandeurs d’asile en attente de décision, les « touristes » ainsi que certains étudiants (cf le commentaire de F. Brutsch et les liens qu'il donne dans son commentaire à ma précédente note).

Or, corrélativement, une étude de l’INSEE nous apprend que parmi les 86.000 sans logis, le taux d’étrangers est 4 fois supérieur à la moyenne nationale (étude reposant sur le fait de parler la langue française, il est donc probable que le chiffre réel est encore plus élevé). Sachant que ce taux est de 5.5 % dans la population générale, on peut sans doute l’évaluer à 20 à 30 % des sans abris, parmi lesquels, intuitivement, je soupçonne que nombreux sont ceux qui ne sont pas en situation régulière.

Autrement dit, sur les 100.000 à 200.000 personnes évoquées plus haut, il ne serait pas surprenant que 40 à 50.000 soient exclues du dispositif sur le seul critère du titre de séjour. Si l’on ajoute les autres critères d’exclusion (être exclus même de l’exclusion, quelle situation terrible), du dispositif, je soupçonne que le chiffre de 100.000 personnes n’est sans doute pas supérieur à la réalité.

Ainsi, il y a des chances pour que la moitié de la population envisagée demeure « de droit », exclue du droit au logement...

3 – Passons maintenant aux questions de délai

Les délais pour obtenir le logement escompté peuvent également se chiffrer. Et ici le juriste à moins besoin d’avoir recours à l’INSEE.

D’abord si l’on s’en tient au droit commun administratif.

Une demande à l’administration fait naître une décision implicite de refus au bout de 2 mois s’il n’y a pas de réponse positive.

Cette décision de refus peut-être attaquée par la voie d’un recours gracieux, évoqué dans le projet de loi (deux mois pour le former, deux nouveaux mois de réponse pour l’administration). On est en donc à 6 mois.

Et le juge administratif, peut-être saisi dans un nouveau délai de deux mois, et statue (admettons que le référé suspension soit applicable ici), dans un délai d’environ 2 mois également.

(J’omets les délais d’obtention de l’aide juridictionnelle).

Autrement dit, entre la demande de logement, et la décision juridictionnelle, dans le droit commun, il peut s’écouler près d’un an.

Conclusion : le droit commun du contentieux administratif est inapplicable à cette question, si l’on veut un droit au logement pas seulement opposable mais « effectif ».

Il faut donc créer une procédure spéciale, accélérée. Mais, et il y a là un des problèmes majeurs auquel sera confronté le projet : soit on accélère le recours au juge, mais celui-ci n’est pas un organisme social et ne sait pas si et où il y a des logements disponibles, et on en transforme ce droit au logement en droit à toucher une somme d’argent qui n’est pas, on a beau dire, un logement.

Soit on favorise les recours amiables, mais alors, on risque de laisser les gens aux prises avec des administrations débordées et/ou de mauvaise foi qui profiteront de ces délais de recours gracieux pour faire traîner l’attribution du logement.

Cette hypothèse n’est pas purement théorique, les juridictions britanniques ont précisément eu à juger des effets dilatoires des procédures amiables sur le droit au logement « opposable ».

4 – et réfléchissons désormais sur l’effectivité de ce droit « opposable ».

Vous voulez un droit au logement, vous avez un droit au procès. Voilà comment on pourrait résumer le dispositif envisagé.

Or, pour avoir un peu travaillé sur l’aide juridictionnelle, je dois souligner que la population bénéficiaire de l’AJ est souvent peu à même de faire valoir ses droits. S’agissant de personnes sans domicile, les difficultés sont encore plus grandes : désocialisation, défaut d’adresse, incapacité à structurer une demande juridiquement. Dès lors, dans les cadres actuels du contentieux administratif et de l’aide juridictionnelle, je soupçonne qu’il y aura peu de recours, tout simplement parce que l’idée que c’est la justice qui va permettre de trouver un toit est une idée incohérente, aussi bien en terme de délais que de procédures

Autrement dit encore, ce droit supposé "opposable" parce que susceptible d'être invoqué devant un juge relève sans doute plus du gadget que de la mesure efficace.

Conclusion.

De tout cela il ressort selon moi que le projet actuellement envisagé fait fausse route sur des points majeurs.

Pour l’améliorer il conviendrait donc de mettre d’explorer les pistes suivantes :

1) distinguer le logement des sans abris de celui des mal logés, pas seulement en termes de délais (2008 ou 2012)mais aussi de procédure ;

 2) accepter des critères « larges » pour la définition du « sans abri » afin de ne pas laisser des personnes à la rue motif pris qu’elle sont sans papiers.

3) remplacer le droit d’agir en justice par une pénalité automatique (c’est juridiquement possible) mise à la charge de la collectivité publique (de l’Etat si c’est lui qui est responsable) dès lors que sera écoulé un délai déterminé (1 ou 2 mois par exemple) à partir de la demande de logement.

4) profiter de l’examen du texte sur les « class action » pour permettre aux associations de « représenter » en justice les mal logés.

Mise à jour : J'invite mes lecteurs à consulter la remarquable note de Verel qui donne évidemment la vraie réponse à la question : on ne pourra lutter contre le problème du mal-logement qu'en construisant des logements. Les statistiques et les analyses économiques qu'il expose sont une source d'information très utile et très complète.

Il n’est pas besoin d’insister beaucoup mais on ne peut s’empêcher d’être fasciné par le phénomène d’emballement que l’on qualifiera, faute de mieux, de « politico-médiatique » qui conduit à ce qu’une expression, tapie au fond d’un rapport public vieux de plus de cinq années devienne un mot familier, repris par chacun, et dont la notoriété s’approche sans doute de celle des refrains à la mode.

Evidemment, nos vieilles traditions judéo-chrétiennes qui ont toujours fait du moment de la fête de Noël celui de la charité corrélative (ah, la petite marchande d’allumettes), le calme plat de l’actualité et la proximité de l’élection présidentielle y ont grandement concouru, mais il n’empêche.

Le juriste, à cette fascination d’ordre général, ne peut s’empêcher d’ajouter la sienne propre. Voilà une question parmi les plus délicates, les plus subtiles, de celles qui constituent sa discipline, savoir ce que signifie « l’opposabilité » d’un droit, qui devient un élément du langage courant.

Quelles que soient ses convictions, ledit juriste, comme tout bon spécialiste qui se respecte, ne peut s’empêcher d’avoir un petit mouvement de recul : fatalement, les medias, les politiques et le grand public ne savent pas de quoi ils parlent lorsqu’ils emploient cette expression. Et ce mouvement de recul s’accompagne souvent d’un mouvement d’humeur : laissons les parler, de toute façon, tout cela n’est que parole, rien de concret n’en sortira.

Vous aurez compris, amis lecteurs, que derrière « le juriste » que je laisse ainsi parler se dissimulent quelques sentiments qui ont traversé l’esprit de votre serviteur.

Mais le juriste blogueur à d’autres devoirs (si si, des devoirs). Il ne peut pas ainsi se retirer sur son Aventin. Il se doit d’assurer sa fonction de passeur, d’essayer d’élargir et d’approfondir le débat.  Alors essayons ensemble, et je compte bien sur vos contributions, chers lecteurs, pour concourir à cet approfondissement.