06/11/2007

Le Conseil d’Etat a tranché : pas de redevance pour les radars installés sur le domaine public des départements

Le Conseil Général de l’Essonne avait défrayé la chronique, il y a quelques mois en adoptant une délibération par laquelle il entendait soumettre à une redevance les radars automatiques qui étaient installés sur la voirie départementale par l’Etat.

Le fondement juridique était simple : il reposait sur l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques aux termes duquel toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 (qui inclue les départements) donne lieu au paiement d'une redevance.

Et la logique économique était également évidente : le département entendait obtenir une partie des importantes sommes générées par les infractions constatées au moyen de ces radars.

A la suite du Conseil général de l’Essone, d’autre collectivités publiques avaient pris le relai et plusieurs jugements de Tribunaux administratifs, ainsi que quelques arrêts de Cours ont été rendus (pour une analyse exhaustive de ces décisions, v. l’article de Ch. Lavialle JCP-A n° 38, 17 Septembre 2007, p. 2229 L'installation par l'État de radars sur le domaine public des collectivités territoriales).

Ces décisions étaient relativement divergentes mais, s’agissant du Conseil général de l’Essonne, la Cour de Versailles avait admis qu’on était bien en présence d’une occupation domaniale qui pouvait donner lieu à redevance (j’observe au passage que cet arrêt important n’est pas publié sur Legifrance, je n’insiste pas, mais voilà une illustration criante des lacunes déjà dénoncées ici).

Le Ministre de l’Intérieur ayant saisi le Conseil d’Etat d’un pourvoi contre cet arrêt (étant précisé que tout ce contentieux est un contentieux du référé suspension), celui-ci a été amené à trancher et il l’a fait en annulant l’arrêt de la Cour, et en confirmant la suspension de la délibération motif pris de ce que « le moyen tiré par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES de ce que l'installation des radars automatiques en cause sur le domaine public routier départemental ne peut légalement donner lieu à l'institution d'une redevance d'occupation domaniale est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la délibération attaquée ».

Le raisonnement adopté par le Conseil d’Etat pour parvenir à cette solution présente une certaine subtilité.

Il commence par citer le texte du CG3P précédemment mentionné qui mentionne la possibilité de payer une redevance pour les « utilisations ou occupations ».

Mais, il cite en regard une disposition du Code la voirie routière (l’article L. 117-1) qui dispose  que « des dispositifs techniques destinés à assurer le respect du code de la route ou permettant aux fonctionnaires et agents habilités de constater les infractions audit code sont intégrés aux infrastructures et équipements routiers », et il en déduit que les radars fixes n’occupent pas le domaine public routier, mais sont « intégrés » à celui-ci.

Dès lors, pas d’occupation pas de redevance.

La distinction entre « occupation » et « intégration », est intéressante. Mais elle n’est pas sans complexité.

D’abord, le titulaire du domaine dispose d’une plénitude de propriété sur celui-ci. C’est tout le sens de l’arrêt SOFAP Marignan que d’avoir exclut la possibilité d’une domanialité publique dans le cas où la personne publique est copropriétaire d’un immeuble.

Or ici, dans le domaine public des collectivités territoriales sont « intégrés », des outils de régulation du trafic qui appartiennent à l’Etat. Autrement dit, le domaine public routier des collectivités ressemble à des biscuits aux pépites de chocolat : c’est bien un biscuit, mais les pépites relèvent de l’Etat, et la collectivité perd donc la maîtrise complète du domaine.

Il nous semble que dans le silence des textes une telle solution ne serait pas possible : la maîtrise du domaine suppose que le propriétaire de celui donne son accord pour que d’autres personnes (privées mais aussi publiques) puissent y intégrer des éléments (v. par ex . CE avis Sect. des travaux publics, 26 mai 1992, Grands avis 1e ed T., p. 573).

Ainsi, ce n’est que sur la base d’un texte législatif que l’intégration est rendue possible.

Et encore cette proposition est elle sujette à possible discussion. Il faut souligner que jusqu’à présent la notion d’intégration n’était pas exclusive de celle d’occupation. Ainsi, par exemple, s’agissant de l’installation d’un tramway dans une voie publique le Conseil d’Etat utilise bien la notion « d’occupation » (CE Section des travaux publics, 23 janvier 1990, Grands avis, 1e ed. T. p. 572), et cela alors même que l’installation de guidage de ce tramway est nécessairement « intégrée », dans la voie publique.

Aussi bien, on aurait parfaitement pu faire des deux dispositions citées par le Conseil d'Etat une lecture non pas évictive (le CG3P s’applique sauf pour les éléments « intégrés visés par le CVR) mais cumulative : les radars sont sans doute intégrés à la voirie, mais il n’en constituent pas moins une forme d’occupation de celle-ci, qui peut par suite être soumise à redevance.

On comprend donc que l’arrêt du Conseil d'Etat marque la volonté de conserver une prééminence à l’Etat même sur les dépendances domaniales transférées à d’autres collectivités publiques. Il n’y a rien là que de très classique de sa part. Et nul doute que le Conseil d’Etat a d’autant plus été enclin à rendre cette décision que l’Etat, on le sait, a annoncé qu’il allait affecter une partie des recettes des radars fixes aux collectivités locales, privant le contentieux de ses enjeux économiques.