20/10/2006

Le juge judiciaire est compétent pour apprécier la validité de l’ordonnance sur le CNE


La Cour d’appel de Paris, si l’on en croit les sites d’information en ligne, vient de rendre dans son arrêt dans l’affaire du CNE et d’affirmer la compétence de la juridiction judiciaire pour apprécier la validité de l’ordonnance ayant institué le contrat nouvelle embauche par rapport aux normes du droit international.

 

Des informations encore imprécises dont nous disposons pour l’instant, il n’est pas possible de déterminer si la Cour a uniquement statué sur le déclinatoire de compétence qui lui était soumis par le Préfet de l’Essonne, ou si elle a également apprécié le fond du litige.

 

De même, le fondement juridique de la compétence de la juridiction judiciaire n’est pas précisé.

 

Quoi qu’il en soit, cette décision, conforme à ce que j’avais pu suggérer ici, ouvre à l’Etat deux options.

 

1° Ne rien faire, et laisser la procédure judiciaire suivre son cours.

 

2° Elever le conflit et inviter le Tribunal des conflits à trancher en dernière instance la question.

 

J’analyserai plus précisément cet arrêt, dès que j’aurai pu m’en procurer le texte.

22/09/2006

CNE en appel : les options offertes à la Cour

Mon petit doigt avait vu juste, l'audience de ce jour a réservé une surprise : le ministère public a conclu à la compétence de la juridiction judiciaire.

 

Le délibéré est prévu pour le 20 octobre.

 

Restent donc à savoir quelles sont les options offertes à la Cour d'appel.

 

1°) décliner la compétence de la juridiction judiciaire pour connaître de la "conventionnalité" du CNE. Cela reviendrait en pratique à surseoir à statuer pour que les parties saisisissent le Conseil d'Etat d'un recours en appréciation de validité de l'ordonnance.

 

2°) refuser de décliner sa compétence et satuer sur le fond du litige (en un ou en deux temps), auquel cas le préfet serait en droit "d'élever le conflit"  devant le Tribunal des conflits.

 

3°) saisir la Cour de cassation pour avis sur cette question. Mais, compte-tenu de la jurisprudence déjà abondante de la Cour sur cette question, il n'est pas évident que cette question puisse être regardée comme "nouvelle" et que dès lors, la demande d'avis soit recevable.

 

4°) Surseoir à statuer jusqu'à la décision à intervenir de l'OIT. En principe, en droit franaçais, sauf texte spécial, il n'y a pas lieu à quetions préjudicielle à l'égard d'un organe international. Mais, à défaut de sursis à statuer, un habile différé du délibéré jusqu'à la décision de l'OIT prévue en novembre pourrait avoir le même effet. 

21/09/2006

CNE : audience vendredi 22 septembre

L'audience de la Cour d'appel de Paris, statuant en appel du CPH de longjumeau, aura lieu ce vendredi 22septembre à 9 heures. Nous en saurons donc un peu plus sur la position des différentes parties à propos de la compétence juridictionnelle pour apprécier la conformité du CNE à la convention n° 158 de l'O.I.T. 

 

Mon petit doigt m'a dit qu'il n'était pas exclu qu'il y ait quelque surprise du côté du ministère public...

 

A suivre, donc. 

13/09/2006

Contrat nouvelle embauche : Le gouvernement tente une manœuvre de diversion contre la censure annoncée de l’ordonnance de 2005


Le Monde publie ce jour un article d’où il ressort que le Préfet aurait élevé le conflit dans l’affaire du contrat nouvelle embauche qui avait été jugée par le Conseil des prud’hommes de Lonjumeau et qui est actuellement pendante devant la Cour d’appel.

 

On se souvient que dans ce jugement le Conseil des prud’hommes avait considéré que l’ordonnance créant le CNE était contraire à la convention n° 158 de l’Organisation internationale du travail ( et si l’on ne s’en souvient pas, il suffit de se référer à la note publiée en son temps par mon estimé collègue Dimitri Houtcieff ici), et par suite qu’elle devait être écartée par application des dispositions de l’article 55 de la Constitution.

 

Selon les informations fournies par Le Monde (et d’ailleurs également contenues dans un commentaire qui figure à la fin de la note de D. Houtcieff précédemment citée), l’argument justifiant que le Préfet soulève le conflit tiendrait à ce que si le juge judiciaire est compétent pour écarter la loi contraire à une norme internationale, il ne le serait pas, en revanche, pour se prononcer sur la conformité d’une ordonnance (et non d’une loi) aux normes internationales.

 

Si l’on comprend bien, c’est en quelque sorte une mise en œuvre de la logique de l’arrêt Septfonds (TC 16 juin 1923) qui exclut que le juge judiciaire (sous réserve du juge pénal) puisse « contrôler la légalité » d’un acte administratif.

 

L’argument paraît habile.

 

Il est pourtant erroné à beaucoup d’égards.

 

1°) Tout d’abord, il est contraire à la jurisprudence de la Cour de cassation qui admet que le juge judiciaire est compétent pour écarter un acte réglementaire contraire à une norme internationale (Cass. Com. 6 mai 1996, France Télécom, RFDA 1996, p. 1161, note B. Seiller ; AJDA 1996, p. 1033, note M. Bazex).

 

2°) Mais surtout, au delà de cet argument d’autorité, il faut souligner que le juge ne contrôle pas ce faisant la « légalité » de l’acte, mais simplement son « applicabilité », comme le révèle nettement la motivation de l’arrêt « Klôckner » de 1992 : « Considérant que la société requérante fait valoir que la cour de justice des communautés européennes, en décidant par son arrêt du 10 juillet 1991 que "la République française a manqué aux obligations qui lui incombent eu vertu des articles 59 et 60 du Traité CEE et de la directive 77/249/CEE du Conseil du 22 mars 1977 tendant à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats : ... en obligeant l'avocat prestataire de service à agir de concert avec un avocat inscrit à un barreau français ... pour l'exercice d'activités pour lesquelles le droit français n'exige pas l'assistance obligatoire d'un avocat" a entendu censurer les dispositions réglementaires précitées instaurant une telle obligation ; qu'il résulte en tous cas de l'arrêt précité que, sur ce point, les dispositions réglementaires susanalysées sont inapplicables ».

 

Or, le juge judiciaire est bien compétent pour apprécier l’applicabilité d’un texte réglementaire (ou législatif d’ailleurs), et cela en vertu de la logique juridique la plus élementaire : le juge qui applique un texte doit pouvoir déterminer s’il est applicable !

3°) Par ailleurs, même si le gouvernement n’a pas engagé la procédure de ratification de l’ordonnance (tout en ayant pris soin de déposer, dans le délai de deux mois prévu à l’article 38 de la Constitution le projet de loi de ratification pour éviter la caducité de l’ordonnance), il y a fort à parier que ladite ordonnance a été ratifiée implicitement, et que par suite elle a d’ores et déjà acquis valeur législative.

 

On rappelera à cet effet que le Conseil constitutionnel comme le Conseil d’Etat admettent qu’une ordonnance puisse être ratifiée « implicitement ». Il faut pour cela qu’un ou plusieurs textes législatifs postérieurs aient repris les éléments essentiels de l’ordonnance.

 

Or, cruauté des recherches Legifrance, il apparaît qu’au moins trois lois postérieures ont fait référence à l’ordonnance créant le contrat « nouvelles embauches ».

 

-         D’abord, cruauté des cruautés la loi sur l’égalité des chances qui pour le CPE prévoyait en son article 8 : « Le montant de l'allocation forfaitaire ainsi que le délai après l'expiration duquel l'inscription comme demandeur d'emploi est réputée tardive pour l'ouverture du droit à l'allocation, les délais de demande et d'action en paiement, le délai au terme duquel le reliquat des droits antérieurement constitués ne peut plus être utilisé et le montant au-dessous duquel l'allocation indûment versée ne donne pas lieu à répétition sont ceux applicables au contrat nouvelles embauches ».

 

Il est vrai que cette loi a été abrogée, mais j’imagine mal que l’abrogation d’une loi de ratification implicite rende d’un seul coup à l’ordonnance sa seule valeur réglementaire. Mais, quand bien même on aurait un doute sur cette référence, il reste encore deux autres lois :

 

-         la LOI n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui dans son article 3 confie au fond de solidarité le soin de collecter « l'allocation forfaitaire prévue à l'article 3 de l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail "nouvelles embauches » ;

 

-         la loi de finances pour 2006, qui donne une base budgétaire à la mesure précédente (article 161).

 

 

Or, en prévoyant la mise en œuvre des mécanismes d’indemnisation prévus par l’ordonnance, le législateur a nécessairement entendu le contrat qui est la justification de ce mécanisme d’indemnisation.

 

De tout cela il résulte donc que l’ordonnance à d’ores et déjà acquis valeur législative et que par conséquent l’argument sur lequel repose l’arrêté de conflit est totalement inopérant.

 

C’est donc peu dire que la tentative de faire échapper le CNE à la censure probable du juge judiciaire (au moins jusqu’aux prochaines échéances électorales), repose sur des bases juridiques des plus fragiles et ressemble fort à une manœuvre.

 

maj 14 septembre : une version amendée de ce texte fera l'objet d'une "Tribune" dans une des prochaines livraisons du Recueil Dalloz.

maj 14 semptembre :

 

Un complément : dans son déclinatoire de compétence il semble que le préfet allègue que la décision de la Cour de cassation de 1996 que je cite ne serait pas pertinente car elle serait fondée sur la primauté du droit communautaire.

C'est exact mais il ne faut pas oublier qu'en réalité il y a des décisions très nombreuses de la Cour de cassation qui écartent l'application d'actes réglementaires pour contrariété à d'autres normes internationales que le droit communautaire. Je songe notamment à toutes celles qui ont considéré que la partie réglementaire du Code de l'expropriation était contraire à l'article 6-1 de la convention EDH.

La solution est donc on ne peut plus fermement acquise. 

 

26/04/2006

Scoop : Le CPE n’a pas (encore) été abrogé

 

 

 

Provocation que le choix de ce titre ? Cela n’est pas certain. En l’état actuel de la rédaction de l’article unique de la Loi n° 2006-457 du 21 avril 2006 sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise, il est permis de se demander l’article 8 de la loi pour l’égalité des chances peut d’ores et déjà être regardé comme abrogé.

 

Cette proposition repose sur les conditions d’entrée en vigueur d’un texte de loi, lorsque celui prévoit l’intervention d’un ou de plusieurs décrets d’application.

 

Rappelons pour ce faire quelques éléments de base.

 

Tant qu’une loi abrogeant une autre disposition législative n’est pas entrée en vigueur, le texte initial demeure applicable (par ex, récemment CE 24 octobre 2005, Sté du Tertre rouge, à paraître aux T. du rec).

 

En principe la loi nouvelle entre en vigueur dès lors qu’il a été procédé aux formalités requises, et en particulier à sa promulgation et à sa publication. C’est ce que l’on désigne généralement sous l’appellation d’entrée en vigueur immédiate de la loi.

 

Toutefois, cette entrée en vigueur peut-être différée dans plusieurs séries d’hypothèses :

 

- lorsque la loi est insuffisamment précise pour pouvoir être appliquée, même si elle n’a pas prévu la nécessité de mesures d’application (v. L. Frier, Précis de droit administratif, 2e ed. n° 99 et la jurisprudence citée). Cette hypothèse est toutefois rarement admise par la jurisprudence.

 

- Lorsque la loi énonce expressément qu’elle ne sera applicable qu’à compter d’une date déterminée ou que son entrée en vigueur « est subordonnée » à l’édiction de mesures d’application. Dans ce cas, en effet, c’est la volonté propre du Législateur que de différer cette entrée en vigueur, et il est normal que le juge la mette en œuvre.

 

- Enfin, lorsque la loi a prévu des mesures d’applications (sans subordonner expressément son entrée en vigueur à l’intervention de celles-ci) et que l’application de la loi, faute de l’intervention de ces mesures d’application n’est pas suffisamment précise pour être applicable.

 

On aura compris que ce dernier cas est en quelque sorte une figure intermédiaire entre les deux précédents. Sa mise en œuvre par la jurisprudence repose toutefois sur des considérations subtiles.

 

Tout d’abord, le juge doit vérifier si le législateur a entendu subordonner ou non l’entrée en vigueur du texte à l’intervention des mesures d’application. C’est le cas lorsque la loi énonce clairement cette subordination. Ce n’est pas le cas, en revanche si elle prévoit l’intervention d’un décret « en tant que de besoin » (CE Ass. 28 février 1969 Ministre des Armées c/ Furno, rec. p. 126). Et ce n’est pas le cas non plus lorsque, comme en l’espèce, la loi prévoit des décrets d’application, mais sans précision aucune sur l’effet de l’intervention quant à leur entrée en vigueur.

 

Lorsqu’il ne trouve pas d’indication précise dans la loi, le juge peut, ensuite, vérifier dans les travaux préparatoires, s’il existe des éléments non équivoques traduisant l’intention du Législateur dans un sens ou dans l’autre. Si tel est le cas, il mettra la loi en œuvre, conformément à l’intention du législateur.

Et enfin, il arrive, très fréquemment, que ni la loi, ni les travaux préparatoires ne permettent de prendre partie. C’est alors au juge qu’il appartient de déterminer si les mesures d’application sont nécessaire pour permettre au texte d’entrée en vigueur. Si tel est le cas, l’entrée en vigueur est différée jusqu’à cette date, sinon le texte est immédiatement applicable, nonobstant l’absence de ces mesures d’application.

 

Pour procéder à cette dernière appréciation, le juge met en œuvre trois séries de considérations :

 

1° Tout d’abord une considération téléologique tirée de ce que l’obstacle mis à l’entrée en vigueur de la loi par le juge doit être d’interprétation stricte. On trouve ainsi dans de vieux arrêts des formules du type « l’exécution de la loi n’était pas manifestement impossible », qui montre que le juge, autant que possible va tenter de donner pleine application à la volonté des représentants. Toutefois, dans la jurisprudence contemporaine, on peut avoir le sentiment que cette préoccupation s’estompe.

 

2° Ensuite, et c’est la considération centrale, une appréciation « technique » sur la possibilité pour la loi d’entrer en vigueur sans décret d’application. En se référant à deux arrêts récents on peut prendre la mesure de cette analyse.

 

Dans un arrêt relatif à l’entrée en vigueur du Code l’expropriation, le juge a énoncé que : « Aux termes de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction issue de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : « L'utilité publique est déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral./ Toutefois, un décret en Conseil d'Etat détermine les catégories de travaux ou d'opérations qui, en raison de leur nature ou de leur importance, ne pourront être déclarées d'utilité publique que par décret en Conseil d'Etat ( ) ». En l'absence de précisions permettant de déterminer, d'une part, les compétences respectives du ministre et du préfet et, d'autre part, les déclarations d'utilité publique relevant du décret en Conseil d'Etat, ces dispositions n'ont pu entrer en vigueur avant le jour de la publication du décret du 9 février 2004 en assurant la mise en œuvre » (CE 24 octobre 2005, Sté du Tertre rouge, à paraître aux T. du rec.).

 

Dans un autre arrêt, en revanche, le Conseil d’Etat a jugé que : « Si l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme a prévu l'intervention d'un décret tant pour fixer la liste des espaces et milieux à préserver au titre de son premier alinéa que pour définir la nature et les modalités de réalisation des aménagements autorisés en vertu de son deuxième alinéa, l'intervention de ces dispositions réglementaires ne constituait pas une condition nécessaire à l'entrée en vigueur des dispositions de cet article pour ceux des espaces et milieux qui sont énumérés dans la deuxième phrase de son premier alinéa, au nombre desquels figurent les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive n° 79-409 du 2 avril 1979 » (CE 30 décembre 1996, Sté de protection de la nature de Sète, rec. p. ).

 

La confrontation de ces deux décisions permet de comprendre la logique du juge dans la matière : si la loi fixe des répartitions de compétences ou des régimes juridiques, en fonction de seuils ou de conditions, il est le plus souvent exigé que ces seuils soient définis pour que la loi soit applicable. Dès lors, si le juge peut trouver dans la loi, ou dans d’autres sources, les critères permettant de fixer ces seuils, alors le texte sera applicable immédiatement. Si en revanche, ces seuils ou conditions ne sont pas déterminables, alors l’intervention du décret d’application sera nécessaire.

 

Troisième considération, enfin, il arrive que le juge aille rechercher si des dispositions antérieures ne sont pas susceptibles d’être regardées comme les mesures d’application requises par la loi. En témoigne le motif suivant : « Considérant que l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 37 bis de la loi susvisée du 11 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, issu de la loi susvisée du 25 juillet 1994, et prévoyant que "l'autorisation d'accomplir un service à mi-temps est accordée de plein droit aux fonctionnaires à l'occasion de chaque naissance jusqu'au troisième anniversaire de l'enfant", dispositions qui, aux termes de l'article 21 de la loi du 25 juillet 1994, entrent en vigueur le 1er janvier 1995, n'était pas subordonnée à l'intervention du décret d'application prévu à l'article 37 bis de la loi du 11 janvier 1984, dès lors que, antérieurement à l'extension, réalisée par la loi du 25 juillet 1994, du champ d'application de cet avantage, le régime du travail à temps partiel applicable était défini par le décret susvisé du 20 juillet 1982 pris pour l'application de l'ordonnance susvisée du 31 mars 1982 » (CE 19 mars 1997, Mme Raud Lefèvre, rec. p. 101).

   

Comment ces principes sont-ils susceptibles de s’appliquer au cas d’espèce ?

 

Pour en prendre la mesure, il convient d’abord de rappeler les termes du texte qui « remplace » le CPE :

    Article unique.   Dans la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, l'article 8 est remplacé par les dispositions suivantes :   « Art. 8. - I. - L'article L. 322-4-6 du code du travail est ainsi rédigé :   « Art. L. 322-4-6. - Pour favoriser l'accès des jeunes à l'emploi et à la qualification professionnelle, les employeurs peuvent bénéficier d'un soutien de l'État lors de la conclusion de contrats à durée indéterminée, à temps plein ou à temps partiel :   « 1° Avec des jeunes gens âgés de seize à vingt-cinq ans révolus dont le niveau de formation est inférieur à celui d'un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel ;   « 2° Avec des jeunes gens âgés de seize à vingt-cinq ans révolus qui résident en zone urbaine sensible ;   « 3° Avec des jeunes titulaires du contrat d'insertion dans la vie sociale défini à l'article L. 322-4-17-3.   « La durée du travail stipulée au contrat doit être au moins égale à la moitié de la durée du travail de l'établissement. L'aide de l'État est accordée pour une durée de deux ans, le cas échéant de manière dégressive.   « Ce soutien est cumulable avec les réductions et les allégements de cotisations prévus aux articles L. 241-6-4, L. 241-13 et L. 241-14 du code de la sécurité sociale ainsi qu'à l'article L. 241-13 du même code tel que visé par l'article L. 741-4 du code rural et aux articles L. 741-5 et L. 741-6 du même code.   « Il n'est pas cumulable avec une autre aide à l'emploi attribuée par l'État. Toutefois, les employeurs embauchant des jeunes en contrat de professionnalisation à durée indéterminée peuvent bénéficier de ce soutien, le cas échéant dans des conditions spécifiques prévues dans le décret mentionné ci-après.   « Un décret précise les montants et les modalités de versement du soutien prévu ci-dessus. »   « II. - L'article L. 322-4-17-3 du même code est ainsi rédigé :   « Art. L. 322-4-17-3. - Toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle bénéficie à sa demande d'un accompagnement personnalisé sous la forme d'un "contrat d'insertion dans la vie sociale, conclu avec l'État. Ce contrat fixe les engagements du bénéficiaire en vue de son insertion professionnelle et les actions engagées à cet effet, ainsi que les modalités de leur évaluation.   « L'accompagnement personnalisé est assuré, au sein de l'un des organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 322-4-17-2, par un référent qui établit avec le bénéficiaire du contrat, dans un délai de trois mois à compter de sa signature, un parcours d'accès à la vie active. Le référent doit proposer à ce titre, en fonction de la situation et des besoins du jeune, l'une des quatre voies suivantes :   « - un emploi, notamment en alternance, précédé lorsque cela est nécessaire d'une période de formation préparatoire ;   « - une formation professionnalisante, pouvant comporter des périodes en entreprise, dans un métier pour lequel des possibilités d'embauche sont repérées ;   « - une action spécifique pour les personnes connaissant des difficultés particulières d'insertion ;   « - une assistance renforcée dans sa recherche d'emploi ou sa démarche de création d'entreprise, apportée par l'un des organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 311-1.   « Après l'accès à l'emploi, l'accompagnement peut se poursuivre pendant un an.   « Les bénéficiaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale sont affiliés au régime général de sécurité sociale dans les conditions prévues aux articles L. 962-1 et L. 962-3, pour les périodes pendant lesquelles ils ne sont pas affiliés à un autre titre à un régime de sécurité sociale.   « Un décret fixe les caractéristiques des personnes qui peuvent bénéficier de l'accompagnement, ainsi que la nature des engagements respectifs de chaque partie au contrat, la durée maximale de celui-ci et les conditions de son renouvellement. » »  

On constate donc qu’il existe deux dispositifs, pour lesquels, à chaque fois, un décret d’application est prévu.

 

Commençons par le second, qui est plus simple à analyser. Il résulte tout d’abord de la formulation que la loi ne subordonne pas son entrée en vigueur à l’édiction de ce décret. Nous nous trouvons donc dans l’hypothèse n° 2 mentionnée plus haut, qui suppose une analyse «réaliste du juge ». Sans vouloir nous substituer au juge qui pourrait-être saisi, force est toutefois de constater que ce décret doit apporter des précisions décisives pour l’application du texte : les bénéficiaires, le contenu du contrat, sa durée. Dans ces conditions, il est très probable que cette partie du texte n’entrera pas en vigueur avant l’intervention du décret.

 

Reste la question du premier dispositif. Ici, les choses sont plus nuancées. Les bénéficiaires sont connus, les conditions d’octroi de l’aide aussi. Demeurent cependant en suspens deux questions : le montant et les conditions de l’aide d’une part, la définition des régimes dérogatoires.

 

Si seul ce dernier point était en jeu, il n’y aurait guère de doute sur le fait que la loi est suffisamment précise pour entrer en vigueur sans attendre le décret. Mais, s’agissant du montant de l’aide et de ces conditions de versement on peut hésiter entre deux logiques : soit estimer que sans définition des montants, l’Etat dispose temporairement d’une compétence discrétionnaire pour fixer celui-ci. Soit estimer au contraire qu’à défaut de barême fixé, cette aide ne peut pas être attribuée.

 

Trancher entre ces deux appréciation est très délicat, mais on doit souligner qu’il y a une chance significative pour que cette disposition soit regardée comme nécessitant une mesure d’application pour entrer en vigueur.

 

Si tel était le cas, alors il faudrait constater qu’aucun des dispositifs de substitution du CPE n’est entré en vigueur et donc, que le « remplacement » posé par la loi n’est pas encore effectif, et donc, tant que ce texte n’est applicable, que la version ancienne de l’article 8 de la loi pour légalité des chances demeure en vigueur et donc, QUE LE CPE N’EST PAS ENCORE ABROGE !!!

 

Ultime expression de la malédiction du CPE, malfaçon de rédaction du texte ou pétard mouillé ? L’avenir nous le dira. Mais la question est bel et bien posée !