20/03/2007

La décision du Tribunal des conflits dans l’affaire du CNE : vous l’avez lu sur un blog, le juge l’a confirmé !

Faut-il avoir le triomphe modeste ?

Je serais tenté de dire oui, si on m’invitait à répondre à cette question pour un sondage.

Mais j’ai la tentation inverse en prenant connaissance de la décision rendue hier par le Tribunal des conflits, qui confirme en tous points (à l’exception d’une nuance sur laquelle je reviendrai), l’analyse que j’avais proposée à mes lecteurs après l’annonce du gouvernement qu’il entendait décliner la compétence du juge juge judiciaire pour connaître de la conformité de l’ordonnance relative au CNE avec les engagements internationaux de la France et en particulier avec la Convention 158 de l’OIT.

Voici tout d’abord le texte de la décision du Tribunal des conflits (recopiée de ma blanche main, car je n’ai pas pu en obtenir de version numérique).

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23/10/2006

CNE : le Tribunal des conflits aura à se prononcer sur la compétence juridictionnelle

Comme la rapporte un de mes informés commentateurs, le Ministère du travail a indiqué qu’il entendait saisir le Tribunal des conflits de la question de la juridiction compétente pour apprécier la conventionnalité de l’ordonnance ayant institué le CNE.

 

En effet, comme je le rappelais ici la semaine dernière, la Cour d’appel de Paris a confirmé la compétence de la juridiction judiciaire dans cette affaire, au terme d’une motivation qui, si, j’en crois les renseignements qui m’ont été donnés, repose essentiellement sur la distinction entre le contrôle de légalité et le contrôle de conventionnalité.

 

Le gouvernement persiste donc dans sa volonté de voir trancher cette question de compétence en faveur de la juridiction administrative.

 

Le même commentateur que je citais tout à l’heure, pose dans sa contribution, de manière très précise les différentes possibilités qui s’ouvrent au Tribunal des conflits :

 

Estimer qu’il y a eu une ratification implicite, auquel cas, on retombe sur un classique contrôle de conventionnalité d’une loi, et nul n’a jamais soutenu que le juge administratif aurait une compétence exclusive en ce cas.

 

Estimer, (et quand je dis estimer, vous noterez que c’est une figure de style, il faut bien entendu lire « décider ») que le fondement de l’arrêt de la Cour d’appel (i. e., la distinction légalité/conventionnalité affirmée nettement par la Cour de cassation en 2001) doit être confirmé.

 

Estimer enfin, suggère mon commentateur, qu'il convient de distinguer entre le droit communautaire, qui bénéficierait d’un régime propre, et les autres conventions internationales d’effet direct (autrement dit, confirmer la logique de l’arrêt de 1996 de la Cour de cassation reposant sur l’autonomie de l’ordre juridique communautaire, mais écarter la logique de l’arrêt de 2001 évoquée à l’alinéa précédent).

 

Je partage tout à fait cette distinction tripartite. Il me semble de surcroît qu’il est possible d’affiner l’analyse pour montrer que la décision du Tribunal des conflits pourrait-être conditionnée par d’autres logiques.

 

1 – le Tribunal des conflits peut-il vraiment retenir la troisième proposition ? Personnellement, je ne le crois pas. Je rappelle en effet que, quantitativement, le nombre le plus important d’exceptions d’inconventionnalité accueillies par le juge judiciaire, et en particulier par la Cour de cassation, ne concernent pas le droit communautaire, mais le droit de la Convention EDH. J’observe en outre que bon nombre de ces exceptions sont relatives au droit au procès équitable, et visent des dispositions relatives à l’organisation juridictionnelle judiciaire (qu’il s’agisse de la partie réglementaire du Code de l’expropriation, ou de certaines dispositions du NCPC). Dans ces conditions, je vois mal les membres du Tribunal des conflits, nommés au titre de la Cour de cassation, accepter que le juge judiciaire ne soit plus compétent pour apprécier la conventionnalité des dispositions réglementaires qui régissent sa propre activité. Et pour tout dire, je vois mal également les membres nommés au titre du Conseil d’Etat faire cette « mauvaise manière » à la Cour de cassation.

 

2 – Que peut penser le Tribunal des conflits de la distinction « légalité/conventionnalité » posée par la Cour de cassation en 2001 ? Les fondements de celle-ci sont en définitive très fragiles. J’ai pour ma part souligné à plusieurs reprises, notamment dans ma brève note au Dalloz, que c’était sans doute le critère « légalité/applicabilité » qui en était le fondement réel, mais celui, également, est discutable.

 

Rappelons, dans le prolongement de l’arrêt Cohn-Bendit, que lorsqu’un règlement est contesté devant le CE pour méconnaissance d’une norme internationale, il est annulé (si du moins cette méconnaissance est avérée, bien évidemment). C’est donc bien que dans le contentieux de l’action, cette méconnaissance du droit international est conçue comme une question de légalité, au sens large du terme, c’est à dire de validité. En revanche, c’est dans le contentieux de l’exception que les choses changent : comme cela ressort des arrêts que je citais dans ma note, la norme interne est alors « écartée », sans que son « illégalité », toujours au sens large, ne soit relevée.

 

Autrement dit, il existe bien un hiatus, entre le contentieux de l’action et le contentieux de l’exception. Quelle en est la justification ?

 

A mon sens, ce hiatus résulte du fait que le sort fait à la loi « inconventionnelle » à « déteint » sur celui des actes réglementaires.

 

S’agissant des lois, il n’y a pas de recours direct en inconventionnalité. La question est toujours posée sous la forme d’une exception. Et le Conseil d’Etat, suivant en cela la vieille logique de la décision IVG de 1975 du Conseil constitutionnel, considère que le caractère « relatif et contingent » de la supériorité d’une convention internationale sur une loi, au nom de la possibilité de dénonciation de la convention et de la condition de réciprocité, conduit à ce que la loi considérée ne soit pas invalidée mais simplement déclarée inapplicable.

 

On observera en outre que sous couvert d’une analyse juridique, c’est bien en réalité le statut de la loi expression de la souveraineté nationale qui a ainsi été protégé.

 

Or, il apparaît assez nettement que le vocabulaire juridictionnel dont il est usé à propos des lois a été repris à propos des actes réglementaires (l’arrêt Tête de 1998 que je citais dans ma précédente note le montre bien) de sorte que c’est produit cet effet de contamination que j’évoquais.

 

A partir de là, s’offre au Tribunal des conflits la possibilité d’une clarification, mais d’une clarification délicate à manier.

 

Il peut vouloir poser l’équation conventionnalité = légalité, mais alors l’arrêt Septfonds l’oblige à admettre la compétence du juge administratif.

 

Il peut également poser que conventionnalité et légalité sont deux choses différentes. Mais alors il lui restera à expliquer comment un décret contraire à un Traité est « illégal ».

 

Il peut encore cantonner l’arrêt Septfonds aux règles du droit interne et poser une exception pour les questions de conventionnalité, auquel cas, il est évident que cette décision serait tout proche de pouvoir prétendre à la qualification de « grand arrêt ».

 

Il peut enfin revirer complètement sur l’arrêt Septfonds en attribuant au juge judiciaire toutes les questions d’appréciation de la validité des actes administratifs (qui ne bénéficie pas de la protection constitutionnelle, laquelle ne vise que « l’annulation ou la réformation des actes administratifs »), auquel cas, la qualification de grand arrêt ne serait même plus discutable.

 

Observons d’ailleurs que cette dernière solution, malgré la rupture forte qu’elle introduirait, n’est pas la plus inconcevable.

 

D’abord, quantitativement, le nombre des questions préjudicielles posées par les juridictions judiciaire reste limité, ce qui témoigne que l’enjeu est limité.

 

Ensuite, la déclaration du juge judiciaire, prononcée par voie d’exception en serait pas revêtue de l’autorité absolue de chose jugée et pourrait être remise en cause dans le cadre d’un recours direct dirigé contre l’acte.

 

Enfin, les hypothèses de contrariétés insurmontables entre les deux ordre juridictionnels seraient sans doute très limités et rejoindraient, en définitive, le petit nombre des décisions manifestant un désaccord sur une question d’interprétation qui existent d’ores et déjà (et dont le contentieux de la convention EDH, notamment, fournit quelques exemples).

 

3 – Au total, donc, la décision d’élever le conflit, si elle reste contestable dans ses motivations, donnera au Tribunal des conflits l’occasion de clarifier une question importante. On formulera donc simplement le vœu que cette décision n’aura pas à être acquise en usant de la voix de départage du Garde des Sceaux, ce qui en affaiblirait notablement la crédibilité.