25/06/2008

Mort et transfiguration : du commissaire du gouvernement au "rapporteur public"

Pardon Richard Strauss pour cet emprunt douteux.

 J'aurais pu en appeler à Ariane à Naxos, pour évoquer la relégation d'une grande institution.

J'aurais même pu évoquer "also schprach..." mais la modestie du Vice Président en eu souffert.

 Alors va pour mon titre.

 

Le site du Conseil d'Etat vient de publier un communiqué de presse qui rappelle les principaux termes de la réforme du Code de justice administrative qui est annoncée pour l'automne.

 

Sur beaucoup de ces points, la réforme annoncée est « en ligne » avec les résultats produits par les groupes de travail. Il faudra donc analyser avec beaucoup d'attention ces évolutions importantes.

 

Mais, laissons pour cela passer les vacances.

 

En revanche, on ne peut s'empêcher, à la lecture de ce communiqué, de relever une modification plus symbolique qu'autre chose : le commissaire du gouvernement est mort, ou du moins l'appellation va être abrogée au profit de celle de « rapporteur public ».

 

Ah, mais c'est qu'on l'aime notre Conseil d'Etat, pour son aptitude à ne jamais être là où on l'attend : on avait beaucoup écrit sur la nouvelle appellation possible. Commissaire de la Loi, Commissaire du droit, notamment, avaient la faveur des pronostics.

 

Je ne crois pas avoir lu sous quelque plume que ce soit celle de « rapporteur public ».

 

Il faut dire qu'elle est de prime abord déconcertante : le rapporteur public n'est pas, comme on pourrait le croire, l'auteur du « Rapport public ». Il ne se substitue pas non plus au « rapporteur » (qu'on risque d'appeler le « rapporteur tout court » dans les prochaines années, pour éviter les confusions, avec ce paradoxe que ce « tout court » allongera notablement l'appellation).

 

Cette appellation de rapporteur public, au delà de la surprise qu'elle peut provoquer, n'est pas totalement gratuite. Lisons à cet égard le communiqué de presse : « le commissaire du gouvernement est en effet un membre de la juridiction (et non une personnalité extérieure) qui procède à une étude approfondie du dossier, tout comme le rapporteur. Mais dès lors qu’il rend publique la parole sur la solution que doit recevoir la requête, il ne peut participer au délibéré : si le rapporteur public siégeait après s’être publiquement exprimé sur la solution du litige, l’impartialité de la formation de jugement pourrait être contestée ».

 

Je dois dire que ce passage ne peut manquer de faire sourire : il s'agit en effet à quelques mots près de la justification donnée dans le célèbre article de Ronny Abraham et Jean-Claude Bonichot publié après l'arrêt Esclatine, de la présence au délibéré du commissaire du gouvernement, sans pour autant qu'il vote.

 

La seul nuance tient à ce que ces deux auteurs essayaient d'aller plus loin en postulant que le commissaire du gouvernement était un « membre de la formation de jugement », mais on sait que l'arrêt Kress avait ironisé sur ce juge qui ne juge pas. Ce passage du communiqué de presse sonne donc comme une dernière pirouette : peut-être pas juge, mais quand même pas loin...

 

L'autre enseignement de cette appellation est que l'analogie entre le travail du rapporteur et celui du jadis commissaire est rendue plus évidente. Certains auteurs avaient déjà souligné la grande proximité entre la note du rapporteur et les conclusions du commissaire (au point que certains avaient même allégué que dans certaines affaires très anciennes, dans certaines juridictions, très lointaines, il aurait pu exister une certaine proximité entre certains passages de la note du rapporteur et certains propos du commissaire, mais ce ne sont là que des on-dit). Cela pose naturellement deux questions.

 

D'abord celle du statut du « réviseur » qui est aussi un « contre-rapporteur », pour reprendre la terminologie des juridictions financières. Et ensuite celle de la communication du rapport du rapporteur aux parties. Si en effet le « rapport public », peut leur être communiqué, pourquoi en irait-il différemment du rapport « privé » ? (Etant entendu que le récent arrêt de la CEDH sur la non communication du rapport ne tranche absoluemnet rien)

 

Il y aurait ci quelques autres points à développer, mais, on peut penser que l'appellation choisie a encore une fonction stratégique dans quelques débats à venir devant la CEDH.

 

Et puis, enfin, dernière question. Quelle sera l'appellation de ce que l'on dénommait jadis « conclusions », sera-ce un « rapport » ? ou bien conservera-t-on l'appellation également séculaire.

 

Voilà un terrible suspens qui ne sera levé qu'à la rentrée...

 

 

 

17/06/2008

La publicité des avis du Conseil d'État, du projet de révision constitutionnelle à l'avis Hadopi.

Les avis que le Conseil d'État est amené à rendre sur des projets de textes sont, on le sait, en principe « secrets », ou du moins « non publics », dans la mesure où la loi du 17 juillet 1978 les exclut des documents administratifs ayant un caractère communicable. Destinés au gouvernement, puisque le Conseil d'État est d'abord le conseil du gouvernement, seul ce même gouvernement peut décider de les rendre publics.

On sait également que cette solution a toujours suscité des débats. Ceux-ci se situent sur deux plans. D'abord, il a parfois été soutenu que les avis du Conseil d'État devraient, de manière globale être rendu publics. Ensuite, il a également été suggéré que ces avis soient à tout le moins communiqués aux parlementaires, dans le cadre de la discussion des projets de loi (ce qui, ne nous voilons pas la face, conduirait de facto à admettre le caractère public des avis sur lesdits projets de loi et entrainerait donc une distinction avec les avis sur des projets de décrets).

Fréquemment discutée (v. pour un rappel complet, Les grands avis du Conseil d'État, 2e ed. p. 46 et s.) cette solution a également été méconnue dans quelques cas célèbres. On sait par exemple que l'avis négatif du Conseil d'État sur le projet de révision constitutionnelle de 1962 (et notamment sur le recours au référendum de l'article 11 pour mener à bien cette révision) fuita opportunément dans la presse à la veille du référendum et que Le Monde en fit ses gros titres ( ce qui fut une des raisons, avec l'arrêt Canal, de l'ire du Général De Gaulle contre le Conseil d'État). Il faut également noter que la divulgation des avis est organisée, officiellement cette fois par le gouvernement lui-même dans un certain nombre d'hypothèses. D'abord sur les avis de l''article 88-4 de la Constitution qui sont communiqués aux membres des assemblées, ensuite pour la majeure partie des avis portant sur « des questions de droit », qui sont publiés dans le rapport annuel du Conseil d'État, et repris dans ce recueil majeur que constitue « Les grands avis du Conseil d'État ».

Il reste que deux évènements, dans l'actualité de ces dernières semaines, conduit à replacer cette question au centre des débats.

Commençons par le plus anecdotique.

Lire la suite

05/06/2008

Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ?

Dans un billet un peu provocateur, François Gilbert suggérait il y a quelques jours que l'obligation de la communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement ne serait pas une obligation posée par la jurisprudence administrative.

Le caractère provocateur de ce billet tient évidemment à ce qu'il semble sous entendre que la note rédigée par le secrétariat général du Conseil d'Etat après l'arrêt Kress n'aurait pas la même importance qu'un arrêt. Mais c'est le privilège de la jeunesse que de s'autoriser de telles audaces...

Force est toutefois de constater, dans la pratique, que l'usage de la communication du sens de ces conclusions s'est installé. Ce qui est en revanche frappant, toujours si l'on se place d'un point de vue très terre à terre, ce sont les différences de modalités entre les juridictions, voire peut-être même entre les commissaires du gouvernement au sein d'une même juridiction.

Lire la suite

19/05/2008

live blogging de bâton rouge (3) : la conception belge de la séparation des pouvoirs

Dans cette séance consacrée au droit civil, le rapporteur belge, M. Martens a apporté des informations fort utiles aux publicistes.

D'abord il a rappelé que la Cour de cassation belge, au contraire du Tribunal des conflits dans la décision Blanco, avait jugé que la responsabilité de l'administration est engagée, devant le juge judiciaire, sur le fondement des dispositions du Code civil (Cass. 5 novembre 1920 La Flandria).

Ensuite, et surtout, il a rappelé les motifs qui avaient été donnés par la Cour pour justifier de s'écarter de la solution française. Ceux-ci reposent sur le fait qu'en France, la « conception française de la séparation des pouvoirs », était originairement fondée sur la suspicion contre le pouvoir judiciaire, et la prévention de nouveaux empiètements.

Je ne reviens pas sur ces idées qui sont bien connues des juristes français (même si J. Chevallier a montré dans sa thèse les limites de ces analyses, v. eg plus récemment « Du principe de séparation au principe de dualité », R.F.D.A. 1990,712). En revanche, la Cour de cassation belge montre dans son arrêt La Flandria que la situation belge est radicalement contraire : c'est contre le pouvoir exécutif, généralement un pouvoir d'occupation étranger, que s'est construire la séparation des pouvoirs, laquelle a été garantie par le juge. Dans ces conditions, il est logique de remettre entre les mains du juge le contrôle des conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat.

07/03/2008

La « procolisation » du Conseil d’Etat : Bref aperçu sur le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat






Le Journal Officiel vient de publier un décret concernant l’organisation du Conseil d'Etat, et qui vise à adapter le dualisme fonctionnel de cette institution aux exigences de la jurisprudence de la Cour EDH, notamment issues des arrêts Procola, Kleyn, et Sacilor-Lormines.

Parmi les mesures importantes de ce décret figurent les suivantes :

- restriction du principe de la « double appartenance », des membres du Conseil d’Etat à une section administrative et à la section du contentieux. Pour les maîtres des requêtes, en particulier, cette double appartenance n’est plus une obligation.

- Modification de la composition de certaines formations de jugement et en particulier de l’Assemblée du contentieux. Celle-ci sera désormais plus fortement colorée « contentieux », avec le fait qui siègeront 4 Présidents de sous-section ( on notera également que le Vice-Président du Conseil d’Etat perd sa voix prépondérante, alors que s’agissant des sous-sections jugeant seules, le Président de la Sous-section en bénéficie désormais).

- Institution d’une règle de déport pour le Président de la section administrative et les membres des sections administratives qui ont eu à délibérer sur une affaire. On notera que le décret ne semble pas distinguer entre les textes examinés en section et ceux examinés en Assemblée générale, et qu’il ne prévoit pas non plus de déport pour le Vice-président.

- Création d’une nouvelle section administrative la « section de l’administration », et abandon de la règle selon laquelle toutes les affaires d’un département ministériel devaient être attribuées à la même section.

- Création de « Présidents-adjoints » des sections administratives, ce qui est l’occasion de donner un statut aux anciens Présidents de section, maintenus en surnombre, qui seront « Présidents-adjoints » de droit.

- Création d’une formation restreinte dans les sections administratives, adaptation des règles de quorum de l’Assemblée générale (notamment pendant les vacances…) et de la commission permanente.

Enfin, plus symbolique mais assez réjouissant, l’abrogation de l’article R. 123-15 CJA qui prévoyait que : « Les ministres ont rang et séance à l'assemblée générale du Conseil d'Etat. Chacun a voix délibérative pour les affaires qui dépendent de son département ».

Ce ne sont ici que quelques éléments analytiques visant à débroussailler le texte. Pour les débats plus généraux, je laisse le soin à mes commentateurs d’ouvrir le feu…
 
NB : Je remercie vivement Pierre-Olivier Caille de m'avoir alerté sur la publication de ce texte.