13/06/2008

Quatre brèves observations sur le projet de loi constitutionnelle portant « modernisation des institutions » (2)

Le projet de révision constitutionnelle constitue-t-il une victoire pour la C6R ? Ou, la tentation du monisme exécutif

 

Les membres de la C6R militent depuis désormais un nombre respectable d'années, pour que la 5e République se transforme en « régime primo-ministériel », c'est à dire en régime parlementaire moniste, dans lequel le pouvoir et sa contrepartie, la responsabilité, serait concentrée entre les mains du Premier Ministre, issu de la coalition majoritaire à l'Assemblée Nationale.

Dans ce contexte, le Président de la République ne jouerait plus qu'un rôle symbolique de père de la Nation.

Les membres de la C6R font valoir (s'ils m'autorisent à résumer ainsi leurs positions), que l'élection du Président de la République au suffrage universel n'a pas nécessairement d'incidence sur l'étendue de ses pouvoirs, comme en témoigne la situation de nombreux pays (Autriche, Finlande, Portugal, Irlande, Islande, Pologne...) dans lesquels, quoiqu'élu au suffrage universel direct, le Président de la République ne joue pas de rôle politique actif (Il faut toutefois noter qu'ils préconisent malgré tout l'abandon de l'élection du Président au suffrage universel direct).

Ils proposent donc de transférer au Premier Ministre un certain nombre de pouvoirs ou du moins de lui en donner les clefs, même s'ils restent formellement entre les mains du Président de la République.

Pour dire les choses très simplement, la C6R regarde fortement vers un modèle de gouvernement britannique, qui aurait retenu deux ou trois leçons du parlementarisme rationalisé, via le régime politique allemand de 1949, ou encore vers une IIIe République rationalisée, et avec une dissolution effective.

Evidemment, il est paradoxal d'affirmer que le projet de réforme constitutionnelle va dans le sens de la C6R, puisque s'il y a un perdant dans cette réforme, c'est bien le Premier Ministre et son gouvernement. Comme le souligne un article publié par « alter-reforme », les pouvoirs redonnés au Parlement sont autant de pouvoirs enlevés au gouvernement. De surcroît,  le projet conforte le pouvoir de nomination du Président de la République (et se garde bien d'étendre le pouvoir de nomination du Premier Ministre), et enfin, d'un point de vue symbolique, l'accès du Président de la République aux Palais des assemblées, marque bien la fin de la fonction « d'intercesseur » du Premier Ministre, entre législatif et exécutif.

Ajoutons à cela que le quinquennat avec un calendrier plaçant l'élection présidentielle en premier conforte le leadership du président, en lui donnant un rendez vous régulier devant les Français et en limitant les possibilités de cohabitation.

Tout cela mis bout à bout conduit donc à transformer le Premier Ministre en autorité administrative, et à lui faire perdre son rôle de pivot de la majorité politique. En effet, si la révision est votée, le Président de la République aura davantage besoin de s'entendre avec le chef du groupe politique majoritaire de l'Assemblée, pour s'assurer que ses projets ne seront pas contestés, plutôt qu'avec le Premier Ministre dont il maîtrisera entièrement la destinée.

Pourtant, il me semble que ce renforcement de la fonction présidentielle et cette diminution corrélative du pouvoir du premier ministre s'inscrit dans les mêmes perspectives que celles voulues par la C6R. Il vise en effet, comme la C6R à réduire ce qui apparaît comme une des défauts majeurs de notre système : le dualisme exécutif, source de conflits, voire de dysfonctionnement politique, comme l'ont manifesté les périodes cohabitation.

Même si cette réduction du dualisme s'opère, dans le projet de révision, au profit du Président, le résultat sera finalement le même : tous les cinq ans sera opéré le choix d'une majorité politique incarnée par un leader, qui aura vocation à occuper la fonction présidentielle. Ne nous y trompons pas, les choses ne se passent pas différemment en Grande Bretagne. Et d'ailleurs, le fait que l'élection Présidentielle se déroule au scrutin majoritaire avec deux candidats au second tour, accentue encore le rapprochement avec le mode de scrutin législatif britannique, le scrutin majoritaire à un tour qui, à l'échelon national, conduit pratiquement nécessairement à la mise en place d'un système bipartisan.

Et qu'on ne s'y trompe pas, le Président, comme le Premier Ministre britannique, sera soumis à un système complexe de responsabilité politique : la disparition du « fusible primo-ministériel » conduira forcément le Président à être placé en première ligne et à devoir justifier ses choix. Les refus (voire seulement les menaces de refus) d'avis favorables sur des projets de nominations, par les commission parlementaires prévues par la réforme, les déperditions de voix en fin de de législature, la mise en œuvre de référendums d'initiative populaire allant à l'encontre des projets présidentiels.... il existera dans le nouveau contexte tout en ensemble de signes qui conduiront le Président, soit à décide d'accélérer les processus électoraux (comme en Grande Bretagne), y compris par une dissolution démission, soit à prendre en compte ces critiques et à changer de cap politique, ce qui est clairement un des objectifs modernes de la responsabilité politique.

Si la révision constitutionnelle conduisait à mettre en place ce monisme exécutif, il y a lieu de penser que oui assurément, la C6R pourrait – à quelques nuances près -  se féliciter de son adoption.

 

Peut-être pas au point de faire de N.S son Président d'honneur, quand même !




02/06/2008

Quatre brèves observations sur le projet de loi constitutionnelle portant « modernisation des institutions » (1).

Le projet de loi constitutionnelle sur la modernisation des institutions frappe par le recours abondant qu'il fait au renvoi au profit du législateur organique. Une recherche sur la version PDF du projet, tel qu'adopté par l'Assemblée Nationale (en voie d'adoption serait plus exact puisque le vote solennel aura lieu le 3 juin 2008) laisse apparaître 14 occurrences du terme « loi organique ». Ceci est à comparer avec les 35 occurrences du même terme qui apparaissent dans la version actuelle de notre texte constitutionnel (et encore plus de la moitié d'entre elles sont issues de révisions constitutionnelles relativement récentes).
 
Ce développement quantitatif manifeste le succès d'un outil, la loi organique, qui a été sinon créé, du moins institutionnalisé par la Constitution de 1958. Il est de toute évidence le signe d'un développement qualitatif qu'une analyse plus précise du projet de loi constitutionnelle permet de mieux caractériser.
 

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05/11/2007

7 petits mots de trop ? Quelques observations sur l'analyse des propositions de la Commission Balladur par M.-A Cohendet

Dans un texte qu'elle a aimablement publiée en commentaire sur ce blog, mais également sur d'autres sites, et qui a notamment été repris par Libération, ma collègue M.-A. Cohendet argumente le point de vue selon lequel les propositions de la Commission Balladur seraient disqualifiées, quel que soit leur mérite intrinsèque, par la révision proposée de l'article 5 et de l'article 20 de la Constitution, laquelle, pour faire rapide en première analyse, conduirait à confier en toute circonstance la « détermination de la politique de la Nation », au Président de la République.

Pour ma collègue, cette révision conduirait à rompre le lien entre pouvoir et responsabilité puisque la responsabilité du chef de l'Etat ne pourrai jamais être mise en cause (sauf destitution justement qualifié d'hypothétique), tandis que l'éventuelle mise en cause de la responsabilité du gouvernement n'atteindrait qu'un organe d'exécution d'une volonté externe, celle du président. Enfin, l'Assemblée Nationale serait, elle, toujours placée sous la menace d'une dissolution qui garantirait son obéissance.

Anne-Marie Cohendet multiplie les piques et les références acerbes pour qualifier la contexture nouvelle du régime :Russie de M. Poutine, contre-pouvoirs qui sont des « pistolets à bouchon », etc.

Ce texte m'interpelle.

D'abord directement puisqu'il semble me ranger dans le camp des observateurs qui se sont fait abuser par la "poudre aux yeux" constituée par les autres propositions de la Commission, ensuite parce qu'il va à l'encontre de l'analyse que j'avais proposé sur ce point précis, enfin parce qu'il semble susciter (si l'on en croit les réactions sur le blog de Libération) une certaine adhésion.

Aussi bien, il me semble nécessaire, ici, de reprendre, le plus objectivement possible, les termes de ce débat et de les approfondir par rapport à ma précédente note sur le sujet.

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30/10/2007

Les propositions de la « Commission Balladur » (I) : appréciation de l’'équilibre général du rapport

Il y a deux manières de réviser la Constitution : à chaud, sous l’emprise des circonstances et des nécessités, ou à froid, avec la volonté de procéder à une amélioration des dispositifs existants, dans un but prédéterminé.
 
L'expérience constitutionnelle de la France montre que même si notre pays est beaucoup plus enclin à procéder à des révisions constitutionnelles dans la première de ces hypothèses, les secondes ne sont pas exclues, comme en témoignent récemment les révisions relatives à la Charte de l’environnement ou encore à l’organisation décentralisée de la République.
 
Il reste que la révision « à froid » présente un certain nombre de caractéristiques, qui peuvent devenir autant d'’inconvénients.
 
La première de ces caractéristiques tient à ce que les révisions qui ne sont pas mues par une nécessité peinent à cristalliser le débat d’opinion autour d’elles. Dans ces conditions, ces textes qui ne sont pas soutenus par une volonté politique ferme et active sont fréquemment en butte au jeu de toutes les oppositions. Le sort réservé aux propositions Badinter de 1988 sur l’exception d’inconstitutionnalité le montrent suffisamment.
 
La seconde de ces caractéristiques tient à ce que ces projets ou propositions ont souvent une fâcheuse tendance à ne pas être soumises à un débat approfondi, de telles sortes que si elles sont adoptées, elles débouchent parfois sur des rédactions hésitantes, ou peu convaincantes. La révision récente relative à l’immunité présidentielle nous en a donné ces derniers jours une illustration frappante.
 
La troisième, enfin, des caractéristiques communes à ces projets tient à ce qu’ils peuvent avoir tendance à « refaire le monde », pour proposer des rééquilibrages ou des « toilettages », très généraux, ce qui suscite toujours plus de scepticisme que d’adhésion. Le rapport Vedel, de 1993, a sans doute périclité pour cette dernière raison.
 
Disons le nettement, il y a des chances sérieuses pour que le projet établi par la Commission Balladur présente ces trois caractéristiques, et par suite risque de succomber à ces trois inconvénients.
 
D’abord, il est un fait que le débat institutionnel en cours ne passionne pas les foules ni n’est mû par une volonté politique qu’on percevrait comme inflexible. D’ores et déjà, le premier report de calendrier qui se dessine, après les élections municipales, est une preuve de l’ordre politique des priorités, et quoi qu’on dise, le projet en ressort nécessairement fragilisé. De surcroît, le projet devrait susciter un nombre non négligeables d’oppositions résolues (on y reviendra), en particulier sur le représentation proportionnelle ou sur la place du Sénat dans les révisions constitutionnelles, qui seront difficiles à surmonter.
 
Ensuite, certaines propositions du Comité nous semblent souffrir d’une rédaction approximative ou discutable (j’espère que mes collègues et amis membres de ce Comité me pardonneront cette appréciation), dont il n’est pas évident que le débat à venir nous débarrassera.
 
Enfin, ce projet à visée très large a, et c’était d’ailleurs la mission qui était confiée au Comité, des incidences indéniables sur l’équilibre de nos institutions, même s’il ne crée pas les conditions d’une véritable rupture, de sorte qu’il se heurtera sans doute à tous les conservatismes mais également à tous les réformismes antagonistes (dont la C6R fournit un bon exemple).
 
Au total, on peut avoir des craintes très sérieuses sur la postérité de ce projet.
 
Mais il n’en reste pas moins qu’il mérite d’être soumis sérieusement à la discussions. C’est ce que se propose de faire l’auteur de ces lignes, dans une série de billets, les uns généraux, les autres thématiques, qui seront publiées dans le cours de ces prochaines semaines.
 
Pour ouvrir cette réflexion, il nous semble nécessaire d’essayer de donner une vision générale des objectifs poursuivis explicitement, ou moins explicitement par le projet, et d’essayer de les confronter aux questions qui parcourent le débat public sur le thème de la réforme constitutionnelle.
 

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