05/06/2008

Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ?

Dans un billet un peu provocateur, François Gilbert suggérait il y a quelques jours que l'obligation de la communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement ne serait pas une obligation posée par la jurisprudence administrative.

Le caractère provocateur de ce billet tient évidemment à ce qu'il semble sous entendre que la note rédigée par le secrétariat général du Conseil d'Etat après l'arrêt Kress n'aurait pas la même importance qu'un arrêt. Mais c'est le privilège de la jeunesse que de s'autoriser de telles audaces...

Force est toutefois de constater, dans la pratique, que l'usage de la communication du sens de ces conclusions s'est installé. Ce qui est en revanche frappant, toujours si l'on se place d'un point de vue très terre à terre, ce sont les différences de modalités entre les juridictions, voire peut-être même entre les commissaires du gouvernement au sein d'une même juridiction.


1°) Demande ou pas demande ?

Je parle de différences, mais il faut cependant commencer par une constante : pas de sens des conclusions donné spontanément. Pour l'avoir, encore faut-il le demander (et encore faut-il savoir qu'on peut le demander, ce qui est peu fréquent chez les requérants dépourvus d'avocats qui n'ont pas eu connaissance de cette fameuse note du secrétaire général du Conseil d'Etat).

Cela fait penser à ce qui se pratiquait jadis à propos de la communication du mémoire en défense de l'administration au Conseil d'Etat : celui-ci n'était communiqué aux requérants dépourvus d'avocats que s'ils en faisaient la demande. Et puis on s'est rendu compte que c'était peut-être un peu injuste à leur égard et on a précisé dans l'accusé de réception de la requête qu'ils pouvaient faire cette demande et puis désormais les observations en défense sont communiquées systématiquement au demandeur.

Peut-être donc qu'un jour, comme l'a évoqué récemment le Vice Président du Conseil d'Etat, le sens de ces conclusions sera adressé spontanément aux parties, comme toutes les autres pièces de la procédure.



2°) Délai de demande, délai de réponse.


Des sondages que j'ai réalisés au tour de moi laissent apparaître que jamais un requérant ou un avocat de requérant ne s'est entendu dire « vous avez formulé votre demande trop tôt, recommencez plus tard ». De même, je n'ai pas eu d'information sur des « vous avez formulé votre demande trop tard ». En revanche, j'ai ouï dire que certains greffes indiquaient : « je n'ai pas réussi à joindre le commissaire du gouvernement, et il n'a pas laissé le sens de ses conclusions », mais, il m'a également été indiqué qu'en règle générale cette situation parvenait à se régler (v. toutefois infra).


3°) Forme de la demande, forme de la réponse.

En ce qui concerne la demande, il semble s'instaurer un usage devant presque toutes les juridictions administratives : celle-ci doit être adressée par un écrit, le plus souvent transmis par télécopie.

Il n'y a qu'au Conseil d'Etat où, me semble-t-il, la demande puisse être faite téléphoniquement au commissaire du gouvernement. Cela se pratiquait également il y a quelques années dans certains TA, mais je pense que l'augmentation du nombre des demandes, ou la crainte de cette augmentation a conduit à restreindre voire à supprimer totalement ces pratiques.

En ce qui concerne la réponse, celle-ci est également écrite, le plus souvent. Parfois il s'agit de quelques lignes rajoutées à la main sur le fax, lequel est réexpédié au demandeur ainsi surchargé. Parfois les juridictions ont mis en place une lettre type qui est adressée au demandeur.

Naturellement, il arrive que cette réponse soit également téléphonique, là encore c'est le cas au Conseil d'Etat et ça a pu l'être dans les juridictions du fond (par le passé tout du moins).


4°) Contenu de la réponse.


Ici les choses sont évidemment beaucoup plus intéressantes.

Disons le, la tendance générale est au minimalisme : la notion de « sens de conclusions » est interprétée comme visant le « dispositif des conclusions », ce qui en excès de pouvoir donne des informations aussi riches que « rejet de la requête, condamnation à payer 8500 € au titre de l'article L. 761-1 » (une erreur se cache dans ce tableau, sauras tu la retrouver ? )

Il arrive parfois que des commissaires du gouvernement en disent un peu plus, surtout lorsque l'échange est téléphonique. On m'a ainsi relaté qu'au Conseil d'Etat il arrivait qu'une conversation s'engage avec le commissaire du gouvernement qui conduise celui-ci à expliquer pourquoi il concluait au rejet de tel moyen ou au contraire qu'il proposait de l'accueillir.

Devant les Tribunaux administratifs, cet échange, lorsqu'il existe, est le plus souvent plus réduit. Je me souviens par exemple d'un commissaire du gouvernement qui, interrogé par mes soins, m'a indiqué qu'il allait conclure en ma faveur, et lorsque j'ai demandé si je pouvais savoir sur quels moyens, n'a pas voulu me répondre expressément, se bornant à m'indiquer que selon lui il s'agissait de moyens susceptibles de régularisation (nous étions en droit de l'urbanisme).

Un de mes correspondants m'a toutefois indiqué qu'il lui était arrivé de nouer un véritable échange avec un commissaire du gouvernement au point que le sens de ses conclusions s'en trouva changé ! Je ne donne toutefois cette information avec prudence, n'ayant pu la vérifier.

On notera que si les projets du Vice-Président aboutissent (n'est ce pas là quelque chose comme un oxymore ? ) ce dialogue existera nécessairement à l'occasion de l'audience, au moment où les parties répondront au commissaire.


5°) destin des refus ou des omissions de communications

Que se passe-t-il lorsqu'un commissaire du gouvernement refuse (ce qui me paraît peu probable) ou à tout le moins omet de transmettre le sens de ses conclusions ?

Un mien ami m'a narré une anecdote de cette nature, dont j'ignore si elle représente un fat isolé ou une situation qui s'est déjà trouvée :

・    demande au greffe
・    silence
・    redemande au greffe
・    resilence
・    fax de protestation « kress... note du secrétaire général.... »
・    reresilence
・    arrivée à l'audience
・    tenez maître, voilà le sens des conclusions.
・    Non non je ne les prends pas il est trop tard, ce n'est pas en temps utile
・    appel de l'affaire
・    plaidoirie – pardon – brèves observations - : « je n'ai pas eu le sens des conclusions, art 6 »
・    conclusions du commissaire
・    note en délibéré « kress / art 6 ».
・    affaire rayée du rôle
・    réaudiencement
・    communication du sens des conclusions.

Je dois dire que j'admire la ténacité de ce confrère (à la vérité, le sens de l'exactitude me doit d'indiquer qu'il s'agissait d'une consœur) et sa conformation à la doctrine de Benjamin Constant selon qui les libertés s'épanouissent dans les formes.


Conclusion


On vante parfois les juridictions administratives en considération de leur unité de fonctionnement. Force est toutefois de constater que lorqu'une pratique n'a pas fait l'objet d'une réception officielle (et en cela l'article de F. Gilbert est tout à fait éclairant) les juridictions, expérimentent des réponses originales mais qui, pour le dire très simplement, ont pour principe commun d'être relativement restrictives.

Quel est le motif de cette restriction de principe ? J'ai tendance à penser qu'elle est la résultante de plusieurs facteurs.

D'abord, la crainte de se faire déborder par un afflux de demandes qui, faute de cadre bien définie, deviendraient vite chronophages voire importunes.

Ensuite, ne nous voilons pas la face, une certaine réticence face à l'arrêt Kress et à sa mise en cause de la procédure juridictionnelle administrative.

Enfin, la procédure est par nature conservatrice : sauf si une décision de jurisprudence est venue consacrer tel ou tel principe, ou tel ou tel comportement, il est dans la logique des personnes qui mettent en œuvre cette procédure de ne pas aller au delà de ce qu'elle prévoit.

Aussi, sans un véritable signal, un arrêt ou un texte, la pratique des juridictions administratives demeurera hésitante et parfois contradictoire. Dans ce contexte, on ne peut que se féliciter de ce que  le Vice-président du Conseil d'Etat ait annoncé un projet qui organisera cette pratique et la conduira à un véritable dialogue entre les parties et le commissaire du gouvernement.

Commentaires

Je provoque, je provoque,... Il faut bien que j'en récolte les fruits !

N'empêche, l'objet de mon billet était de mettre en exergue le fait qu'il était remarquable, non seulement que le CE n'a pas consacré cette obligation, mais surtout qu'il a refusé de le faire alors qu'il en avait l'occasion.

Par ailleurs, et c'est le vrai problème, je recherche encore l'utilité de cette pratique.

Écrit par : François GILBERT | 05/06/2008

La simple remarque d'un praticien : je n'ai jamais demandé à un commissaire du gouvernement le sens de ses conclusions, bien que je n'ignore pas le droit que j'ai de le faire, par une sorte de respect qui me conduit à n'en prendre connaissance que si je me rends à l'audience.

Je me demande si ce respect "d'avant Kress" est partagé par d'autres confrères ?

Écrit par : Christophe BUFFET | 05/06/2008

Effectivement, dans le cadre d'une procédure écrite, la communication préalable du sens des conclusions n'apporte pas grand chose puisqu'on sait que la plaidoirie que pourrait développer l'avocat ennuierait plus qu'autre chose les juges. D'où l'intérêt de la note en délibéré produite après le prononcé en audience et l'inutilité de la communication préalable : ne perdons pas de temps à l'audience (faut bien écouler les 40 affaires dans la journée, si tout le monde se met à plaider contre les conclusions on s'en sortirait pas).

Par contre, dans le cadre d'une procédure orale, si l'avocat peut répondre aux conclusions dans une refonte d'ensemble de l'oralité du procès administratif (qui tendrait à faire de l'audience quelque chose d'utile et non une formalité d'apparat et une perte de temps), alors la communication préalable trouvera une utilité. Cela va t-il conduire à interdire les notes en délibéré ? pas impossible....

Écrit par : Lyobodo | 05/06/2008

@Christophe BUFFET : Je ne sais si respect ou tout simplement le fait que l'administration a l'éternité devant elle. A quoi sert alors de connaître le sens des conclusions quelques heures avant d'en avoir l'intégralité ?

La vraie réforme serait de disposer des conclusions suffisamment avant l'audience pour pouvoir y répondre, comme cela se fait à présent en matière d'expropriation. Non pas bien entendu pour lancer une discussion juridique, mais pour rectifier ou préciser des éléments factuels qui fondent parfois une analyse juridique discutable du CG.

Écrit par : BARTMANN | 06/06/2008

PETITION
POUR LA DEFENSE DU COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT
Pétition ouverte à tous : magistrats, avocats, enseignants, juristes, justiciables...
A voir sur le site de l'union syndicale des magistrats administratifs USMA

Écrit par : xyz | 06/06/2008

Il existe un arrêt de la CAA de Versailles, Schremp, si mes souvenirs sont bons qui, d'une certaine manière fait de la communication du sens des conclusions une obligation, dès lors que le requérant le demande, sous peine d'irrégularité du jugement.

S'il est bon de prendre au sérieux le CGVT et le sens de ses conclusions, cela ne préjuge évidemment pas de ce qui sera décidé par la formation de jugement.
Je ne peux m'empcêher de me demander : mais à quoi ça sert d'avoir le sens les conclusions ? Qu'est-ce que cela va changer à l'affaire ?

Vous allez probablement me trouver un peu cynique mais je ne crois pas que le rôle du CGVT soit de faire le travail de l'avocat. Communiquer l'ensemble de ses conclusions, c'est à dire pas seulement "le dispositif", risque de conduire les avocats, ou les requérants, à attendre d'avoir entre les mains, les fameuses conclusions, pour faire vraiment leur dossier.

Écrit par : jeune voix | 10/06/2008

@ jeune voix :
"Je ne peux m'empêcher de me demander : mais à quoi ça sert d'avoir le sens les conclusions ? Qu'est-ce que cela va changer à l'affaire ?"




Pour une raison toute simple : les apparences, les apparences, toujours les apparences, objectives ou non...nous vivons dans le monde de l'illusion, du Spectacle, où "tout ce qui était directement vécu s'est éloigné dans une représentation" ! En d'autres termes, "le monde du rêve est le rêve du monde" ; et le marchand de sable européen veille...

(arriver à caser une analyse situationniste sur le blog du professeur Rolin au sujet de la procédure administrative contentieuse, fallait oser, je l'ai fait).

Écrit par : Du thé et de la motte | 10/06/2008

Je comprends bien la stratégie du gouverenemt français pour se défendre, lors de l'affaire Kress. C'est une question de stratégie.

Ce que je comprends moins c'est ce que les avocats peuvent en attendre ? Prévenir leur client "qu'il y a des chances que leur requête soit rejetée ou que l'acte contesté soit annulé , qu''il aura droit à tant pour tel préjudice " ? Il s'agit seulement donc d'une information sur ce que pense le cgvt. Il ne s'agit même pas de ce que pourrait envisager de décider la formation de jugement. Même si le plus souvent cgvt et chambre sont en phase, ce n'est qu'un indice sur le sens de la solution. Pourquoi être si impatient ?
J'aimerai savoir, en fait, ce qu'en attendent les avocats. A quoi cela leur sert-il d'avoir le sens des fameuses conclusions ?

Écrit par : jeune voix | 11/06/2008

@Pr Rolin: je viens de lire le programme passionnant de la conférence à venir à l'ENS sur " Conflits et conciliations dans les pratiques administratives, "Les raisons de l'augmentation des contentieux" à laquelle vous intervenez.
Etant un magistrat d'une lointaine province, je ne pourrai m'y rendre, pouvez vous m'indiquer s'il est envisagé, d'ores et déjà, une publication des contributions de ce colloque ?

Écrit par : jugephocéen | 11/06/2008

Je suis frappé de voir que la tonalité générale des commentaires porte sur le peu d'intérêt de la communication du sens de conclusions du commissaire.

Si cette pratique est évidemment insuffisante, il me semble qu'elle contient d'ores et déjà certains éléments qui intéressants.

Je mets de côté (quoi que cela ne soit sans doute pas à passer sous silence dans le contexte de la relation des avocats avec leur client) le presque démiurgique du "j'ai téléphoné au commissaire qui m'a dit indiqué qu'il allait proposer de faire droit à notre requête".

Mais il y a d'autres intérêts :

D'abord pour le juge : un demandeur à qui on donne gain de cause aura sans doute tendance à ne pas se répandre en observations orales.

Ensuite pour la partie qui va voir ses prétentions rejetées. Elle sait qu'elle n'a pas convaincu et qu'elle devra donc, à l'oral, mettre l'accent sur les points critiques du dossier.

Ensuite, dans les litiges autres que d'excès de pouvoir (par exemple en matière indemnitaire) où l'information sur le montant des indemnités allouées permettra aussi un meilleur ciblage des observations orales.

ET enfin, naturellement, il me semble que le côté insatisfaisant de cette pratique est porteur, par lui-même d'une évolution vers un meilleurs dialogue entre le juge et les justiciables dans la mesure où elle crée une aspiration à une réforme.


@ juge phocéen : je ne sais pas ( et pour être d'une absolue honnêteté, je prie pour que non !).

Écrit par : Frédéric Rolin | 11/06/2008

@ juge phocéen

Renseignement pris : ça dépendra (de la demande, de la qualité des débats (de haut niveau à n'en pas douter), des moyens...
et surtout de la capacité du professeur Rolin à démentir la 3ème "choses insignifiantes" qu'on a appris sur lui :)
http://frederic-rolin.blogspirit.com/archive/2008/03/06/six-choses-insignifiantes-que-mes-lecteurs-ne-savent-pas-de.html

Mais de toute façon la journée d'étude vise surtout à parler du rapport qui devrait être prochainement publié à la Documentation française.

Écrit par : Serge Slama | 11/06/2008

@rolin

Je ne vois pas bien le rapport entre les observations orales des requérants et le sens des conclusions ? Pourquoi le fait de savoir fera rester plus silencieux le requérant ?

Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir que les observations orales des requérants sont "sommaires" devant la juridiction adve. Donc, là encore je ne vois pas bien le rapport.

Pour la partie qui n'a pas eu gain de cause au sens qui n'a pas réussi à convaincre le CGVT (encore une fois, le CVT n'est pas la formation de jugement) :
- elle ne pourra apporter d'élements nouveaux pour cause de clôture.
- vous oubliez que la procédure est très inquisitoire et que le magistrat instructeur et à sa suite le CGVT se contentent rarement de ce qui est dit dans les requêtes. On requalifie à tour de bras, on soulève des MOP...

Écrit par : jeune voix | 12/06/2008

"Un de mes correspondants m'a toutefois indiqué qu'il lui était arrivé de nouer un véritable échange avec un commissaire du gouvernement au point que le sens de ses conclusions s'en trouva changé"

Ces conciliabules font-ils partie de l'instruction et respectent-ils le principe du contradictoire ?

Écrit par : Apokrif | 15/06/2008

Pr Rolin, avez vous signé la pétition pour la défense du commissaire du gouvernement et le maintien de ses conclusions dans les affaires collégiales (notamment les OQTF)?
usma.apinc.org/article.ph...

Écrit par : Kress | 20/06/2008

Il ne faudra bientôt plus dire "commissaire du gouvernement", mais "rapporteur public"

http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/index_ac_lc0809.shtml

Écrit par : dd | 25/06/2008

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