25/03/2008

Le rapport sur le contrôle de légalité préfectoral : pas d'amélioration en vue !

Depuis la loi de 2004, le rapport que doivent établir les services de l’Etat sur le contrôle de légalité connaît une fréquence triennale. C’est la raison pour laquelle n’est paru qu’à la fin de l’année dernière le rapport relatif aux années 2004 à 2006, qui présente l’intérêt de nous fournir des données sur une période qui a connu des évolutions sensibles (diminution des actes transmis, mise en place d’application de dématérialisation…).

Le constat global que l’on peut tirer de ce rapport tient à ce que malgré certaines évolutions, rien en change en profondeur et que le contrôle de légalité reste toujours marqué par les mêmes limites que celles qui sont soulignées depuis plus de 25 ans désormais. En voici quelques preuves.


1 – bureaucratie.

C’est sans doute le phénomène le plus marquant qui touche le contrôle de légalité. Il est affecté par une bureaucratie qui en limite grandement l’efficacité.

Un premier exemple en est fourni par la citation suivante :

« La procédure du référé suspension, qui serait de nature à éviter cet inconvénient est peu utilisée par les préfectures, car elle exige que la suspension soit sollicitée dans les dix jours suivant la réception de l’acte. En effet, ce délai très court est difficilement compatible avec la capacité à réagir des préfectures pour détecter en si peu de temps les irrégularités éventuelles au regard d’une réglementation très complexe ».

Est ainsi souligné l’impossibilité pour les préfectures de détecter et d’identifier des actes dans deux domaines sensibles (urbanisme et marchés), pour établir une analyse juridique dans un délai de dix jours. Cela est d’autant plus frappant que, pour les marchés importants ou les actes d’urbanisme de grande ampleur, les services de l’Etat sont nécessairement informés en amont de l’édiction des actes (délibération initiale pour les marchés, consultation des services de l’Etat en urbanisme) de sorte qu’il devrait être assez facile d’avoir des « vigies » permettant de repérer ces actes dès leur transmission.

Un second exemple est fourni par l’application « Actes » (Aide au contrôle de légalité dématérialisé). Rappelons que ce projet a connu ses premières études en 2001, qu’il a été encadré législativement et réglementairement dès 2004 et 2005.

Il était sensé être déployé totalement fin 2007. Or, 25 préfectures n’étaient pas encore équipées au 15 novembre 2007 et surtout, les collectivités territoriales demeurent très réticentes à son utilisation puisque d’après les données du rapport 111.000 actes ont été télétransmis en 18 mois, ce qui correspond à environ 1% des actes soumis à transmission.

Autant dire que la lenteur de la mise en place de cet outil de travail témoigne de l’entropie bureaucratique du mécanisme de transmission des actes.

2 – Faiblesse du taux de contrôle.

Le nombre d’actes transmis a connu en 2004 une spectaculaire baisse, compte-tenu de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions législatives, passant de 8.300.000 actes transmis en 2004 à 6.300.00 en 2006.

On aurait pu imaginer que cette diminution du nombre d’actes à contrôler aurait conduit à un renforcement du contrôle sur ceux restant. Il n’en est pourtant rien.

Le nombre d’observations sur la légalité continue sa diminution (80.000 en 2006 pour 99.000 en 2004 et 178.000 en 1998…), ce qui, en taux représente une stagnation pure et simple.

Et ce qui vaut pour les observations, se retrouve pratiquement pour les déférés dont le nombre oscille entre 1900 (pour 1996) et 1411 (pour 2006) avec des évolutions non significatives d’année en année. ON constatera simplement que de moins en moins en référés sont déposés. Le rapport impute cela au contrôle préventif. J’ai surtout le sentiment que le développement du référé précontractuel a confié aux concurrents évincés un rôle de contrôle de légalité qui se substitue en la matière à celui du préfet.

On notera par ailleurs, même si cette donnée n’est pas fournie officiellement, que le taux de désistement des préfets demeure toujours aussi important : un tableau fourni p. 39 montre sur une période de 11 ans 11.000 jugements pour 17.000 recours déposés. Même en éliminant les effets décalages entre dépôt du recours et date de jugement, cela signifie qu’un déféré sur 3, environ, se termine sans jugement.

Enfin, il existe une contradiction entre deux tableaux. L’un (p. 17) laisse apparaître un taux de succès de 80 % des déférés devant les TA, l’autre (p. 39) donne un taux inférieur à 50 % « toutes juridictions confondues », ce qui laisserait à penser que les cours infirment pratiquement un jugement sur deux en défaveur du préfet, hypothèse peu envisageable. Il doit donc y avoir une erreur quelque part.


3 – stratégies de contrôle.

Le rapport souligne que le contrôle de légalité s’est doté d’un certain nombre de stratégies de contrôle centrées notamment sur des « domaines prioritaires » (contrats, urbanisme, environnement). Même si le rapport affirme que ces stratégies ont fait évoluer les données du contrôle, les statistiques fournies ne permettent pas mettre en évidence ces évolutions, plus qualitatives que quantitatives. En effet, que ce soit pour l’urbanisme ou les contrats, les taux de recours demeurent très équivalents, avant ou après la réforme de 2004 et la circulaire de 2006 qui définit ces priorités.

Notons en revanche d’autres stratégies « non-dites ».

D’abord, les départements et les régions sont quasiment immunisées contre le contrôle de légalité : 131 déférés en 2006 pour les départements, les régions et leurs établissements publics, ce qui signifie moins d’un par an et par collectivité !

Au contraire, les ECI sont dans le collimateur des préfectures avec une augmentation de 300 % des déférés en 2006 !

Ensuite on constate que la résistance des collectivités locales aux lettres d’observations est assez importante puisqu’elle s’établit à environ 50 % de non-retrait ou non réformation des actes contestés. Ce qui signifie que sur 80.000 lettres d’observations, 40.000 n’emportent pas de réaction de la part des collectivités. Or, comme le nombre des déférés est de 1400, cela signifie que l’absence de retrait ou de réformation de l’acte n’entraîne de déféré que dans 3 % des cas ! Il y a certes des cas dans lesquels les explications fournies par la collectivité peuvent justifier l’absence de déféré, mais il reste sans doute une très grande marge. Cela montre donc que les préfets ne défèrent pas, sciemment, de nombreux actes qu’ils soupçonnent pourtant d’illégalité.

Enfin le rapport est absolument muet sur la question des « déférés provoqués », montrant bien que cette voie ouverte par la loi de 1982 et permettant au citoyens d’alerter le contrôle de légalité est complètement marginalisée, comme si les relations complexes qui unissent l’Etat aux collectivités locales, faites de transactions multiples, de passages subtils du conseil au contrôle ne pouvaient pas intégrer le tiers acteur citoyen dans ce schéma.

En conclusion, on ne pourra que constater que le contrôle de légalité demeure aujourd’hui évidemment en deçà des objectifs qui lui avaient été assignés en 1982, et reprécisés en 2004. A la vérité, c’est sans doute que l’idée même de contrôle juridictionnel exercé à l’initiative des préfets est sans doute en décalage avec les réalités de la vie administrative locale. Aussi bien, il ne fait guère de doute que les prochains rapports aboutiront aux mêmes constats et qu’aucune réforme ne parviendra à donner sa pleine fonction à un type de contrôle qui n’a jamais véritablement trouvé sa place dans le droit des collectivités locales décentralisées.


Ci-joint le lien vers le rapport.

Commentaires

Très intéressant de constater combien "l'État" central reconnait l'effectivité relative des contrôles, due - en partie - à l'absence de moyens, et dans le même temps comment il promet la création de nouveaux outils - humains - d'aide au contrôle des actes des "zones grises" - l'intercommunalité selon le rapport - et "périphériques" - les seml, entre autres "satellites" locaux...

L'éternelle question demeure : avec quels moyens ?

D'autant que les préfectures annoncent le regroupement de leurs services par soucis d'économie et le transfert, dans un avenir "lointainement proche", de certaines de leurs compétences aux préfectures de région, redoutant ainsi de devenir des "sous-préfectures de région", subordonnées aux "préfectures chefs de file" !

Vivement le prochain rapport !

Écrit par : Sebbram | 25/03/2008

Il y a un monde entre la théorie et la pratique. Ce contrôle de légalité, qui on le sait a remplacé la tutelle a priori, était l'un des enjeux de 1982 et le Conseil Constitutionnel a censuré la loi initiale de mars, car elle prévoyait l'entrée en vigueur des actes avant même leur transmission. Il a donc fallu légiférer à nouveau pour que l'entrée en vigueur des actes soit au moins simultanée à la transmission. En pratique, le contrôle de légalité reste le parent pauvre des services préfectoraux. Les stratégies y sont à peine existantes et les contrôles effectués dépendent très largement de la spécialité des quelques juristes qui y sont affectés. On peut ainsi assister à des contrôles pointilleux et systématiques sur un certain type d'actes pendant plusieurs mois ou années, puis, brusquement, plus rien : le fonctionnaire consciencieux a été muté ailleurs. Le manque de moyens conduit aussi à des stratégies surprenantes ; j'ai entendu par exemple des responsables préfectoraux déclarer qu'ils ne s'intéressaient qu'aux illégalités les plus scandaleuses, ce qui est doublement étonnant, puisqu'il semble que l'on introduise des degrés dans l'illégalité fondés finalement sur des critères largement subjectifs ou dépendant des circonstances du moment. Bien évidemment les collectivités locales ne se plaignent pas de cet état de fait, et ce relâchement du contrôle de légalité ne s'est pas traduit par des scandales retentissants. Finira-t-on un jour par accepter l'idée que les collectivités locales ont atteint l'âge de raison, et que l'existence de ce contrôle - prévu en 1958 - pourrait en ce début du XXIème siècle ne plus être une condition essentielle de la décentralisation ? Sur le terrain du contrôle financier des collectivités, il semble que l'idée commence à faire son chemin.

Écrit par : BARTMANN | 25/03/2008

Très intéressant !

Écrit par : C.Emery | 25/03/2008

@Bartmann: d'accord sur votre constat , partagé par l'ensemble des praticiens et de la doctrine, sur les lacunes du contrôle, mais contrairement à votre conclusion, il est indispensable de maintenir un système de contrôle juridique (préfet ou autre institution) permettant la saisine du juge : bien que performante dans leur contribution au respect de l'Etat de droit et à la disparition de règles ou décisions individuelles illégales de l'ordonnancement juridique, lesdites associations n'ont qu'un accès limité au prétoire et leur propension à contester circonscrit par leur centre d'intérêt (au sens de leur objet matériel et au sens processuel), et le recours des contribuables, habitants ou élus d'opposition est par trop aléatoire.
La libre administration des collectivités locales a comme corrolaire le contrôle juridictionnel , et comme (jusqu'à présent) le commissaire du gouvernement n'a pas de pouvoir de poursuite (mais on ne sait jamais avec les réformes latentes et avec la tendance à le voir, en apparence conventionnelle comme une partie au litige...), il reste indispensable qu'une autorité ait la faculté es qualité de déférer tous les actes des collectivités.
J'admet bien volontiers que l'honneur et la charge qu'a confié le constituant au préfet n'est pas payé de retour, et l'usage du recours procède trop d'une lecture politico-administrative des situations que d'un souci de garantir de le respect des principes fondamentaux; les exemples récents abondent

Écrit par : Fruit de mane | 25/03/2008

j'ajoute que la tendance récente des gouvernants locaux à traduire sur le champ juridique des questions politiques sensibles (outre le renforcement de leurs compétences légales ou expérimentales) renforce également cette exigence: arrêté couvre feu des mineurs, arrêtés anticoupure EDF, etc...

Écrit par : Fruit de Mane | 25/03/2008

Un ECI, c'est quoi ? Y aurait-il un "P" déchu ? ou un "P" qui a chu ? Plutôt un "P" perdu en cours de frappe. A moins que ce ne soit une appellation d'origine contrôlée que je ne connaissais pas.

En tout cas, rapport très instructif et résumé très clair.

Écrit par : Bernard B. | 25/03/2008

@ bernard B : depuis Ville d'Aix en provence on sait qu'il peut y avoir des régies privées, le P de Public n'est donc plus justifié (à Coquilles que de contorsions ne commettrait-on pas en votre nom..)

@ Bartmann et commentaires suivants : Je pesnse que comme souvent l'utilité du contrôle est démontrée non seulement par sa mise en oeuvre mais également par le type de rapport qu'il permet d'instituer. Les praticiens savent bien que la crainte du préfet est un facteur important dans la qualité juridiques des actes locaux. Ceci étant fit, je persiste à trouver très décevants les résultats du déféré provoqué qui me parait un excellent moyen pour le préfet d'être alerté sur les illégalités possibles des actes d'une collectivité.

Par ailleurs, je crois également qu'il serait très intéressant de connaître les méthodologies non pas de la sélection des actes, mais des types d'illégalités qui conduisent aux observations puis au déféré : je crois qu'à la différence d'un avocat, le préfet "n'instruit pas à charge" : il ne cherche pas l'illégalité mais la constate si elle lui saute aux yeux par rapport à une grille d'analyse standard.

Écrit par : F. Rolin | 25/03/2008

@ notre hôte

Sur votre dernière remarque relative à la stratégie du "je ne te défèrerai que si tu ne régularises pas ton gros pou d'acte illégal" (pardon pour la formule), dans le domaine de l'urbanisme, j'ai le sentiment que le domaine du déféré ne correspond qu'aux hypothèses où la délibération approuvant le document d'urbanisme s'écarte des éléments du porté à connaissance préfectoral. Car la qualité du travail fait par les DDE sur ces portés est certainement une cause du faible nombre de recours préfectoraux contre ces actes, les communes suivant "leur" porté à connaissance ; là où une association ou un particulier ira chercher des irrégularités dans l'enquête publique ou l'application du PADD par exemple (le petit pou).
Je crois qu'effectivement si l'on peut alors parler de stratégies contentieuses différentes selon la nature du requérant, l'on doit donc aussi évoquer la fonction précontentieuse des avis et consultations (et pas seulement de l'Etat, aussi de certains établissements publics). Ceci est néanmoins largement atténué dans le cas de certaines EMA (type illégalité loi littoral et autres incompatibilités) où l'on ne peut qu'être consterné par l'absence de communication entre les services du contrôle de légalité et la DDE (sauf si l'on représente une personne privée requérante pour laquelle c'est plus réjouissant), laquelle communication aurait eu pour effet de permettre un contrôle précis, voire approfondi, dans des délais permettant le contrôle en référé suspension de la délibération litigieuse.

Écrit par : FL | 25/03/2008

Directeur des Services Economiques dans différents Centres Hospitaliers,je n'ai pas remarqué que le contrôle de légalité exercés par les DDASS ait franchement diminué.Par contre,je pensequ'il conviendrait de s'interroger avec une certaine inquiétude sur le relatif effacement dans les CAO des DCCRF.Il ne va pas de soi que l'assouplissement des règles de passation de marché s'accompagne d'une meilleure mise en concurrence et d'une transparence spontanée des pratiques ,tant des entreprises fournisseurs que des personnes publiques.

Écrit par : patate | 26/03/2008

Il y a surtout me semble-t-il un décalage croissant entre les objectifs affichés en 1982 et affinés en 2004, et la réalité des moyens administratifs à la disposition des deux protagonistes du contrôle de légalité, notamment en termes de ressources humaines. Dans un contexte de restriction budgétaire, les préfectures n'ont que rarement la possibilité de placer leurs meilleurs juristes sur le contrôle de légalité. D'expérience, ces fonctions sont fréquemment exercées par des cadres B ou C sans formation initiale en droit. De l'autre côté, les grosses collectivités ont mis en place des services juridiques compétents et bien fournis. Dans les régions, les département et les grosses communes, il n'est plus rare de voir le poste de Directeur juridique confié à un avocat ou du moins à un cadre A diplomé bac + 5 en droit. Nonobstant toute stratégie, le contrôle de légalité est donc le plus souvent limité faute de moyen et, pourrait-on dire d'égalité des armes. 25 ans après sa création, cette désaffection matérielle pose incidemment la question de l'utilité de son maintien. Mon sentiment est qu'il a été de facto abandonné et que sa survie ne tient qu'au refus symbolique de reconnaitre la maturité juridique des collectivités territoriales.

Écrit par : tycho | 26/03/2008

@tycho : Ravi de constater que quelqu'un partage mon point de vue. J'ajoute que dans les moyennes et grandes collectivités, la crainte du préfet évoquée par le Pr ROLIN, est le cadet des soucis ; les statistiques démontrent bien que le risque juridique ne vient pas de là, mais du recours des tiers. La validation juridique interne des actes s'effectue par rapport à ce risque. La question qui est examinée n'est pas "est-ce cet acte pourrait indisposer le préfet ?" mais bien "est-ce que cet acte répond aux critères objectifs de la légalité ?". Et c'est là à mon sens une preuve de maturité juridique des collectivités dont l'action n'est plus guidée par la crainte révérencielle de leur "tuteur" mais par le respect des règles du jeu.

Écrit par : BARTMANN | 26/03/2008

Ce rapport me semble plus globalement vraiment problématique car la reforme de l'Etat vise justement à passer d'un interventionnisme à un rôle de régulateur. Donc l'Etat devient un arbitre exterieur et un controleur de la légalité des actes des personnes morales autres que lui. Alors s'il n'arrive par à assurer sa nouvelle mission.....
Par ailleurs sans tomber sur le journalisme , on peut aussi repprocher les manques de l'autorité de régulation de la bourse dans l'affaire Krievel...

Cependant, je m'inscrit en faux sur un point: Au sein de beaucoup de collectivités, le Perfet constitue le 1er soucis. ce qui est repproché, c'est le manque de formation des controleurs qui par exemple, laissent passer des analyses des offres (en matière de contrats) très très sommaires et en même temps se dechainent lorsqu'il a été oublié de faire signer un élu de la majorité de la CAO (sur un PV de CAO)

Écrit par : avadakedavra | 27/03/2008

la pratique confirme le rapport d'une manière cinglante. Si la théorie organise un contrôle de régularité, les collectivités et les services préfectoraux sont bien loin de la théorie : lien politique beaucoup plus fort que les textes ne le laissent entendre et un manque frappant des moyens des préfectures dont le personnel est insuffisant et la technicité pas toujours en adéquation avec la difficulté juridique des questions complexes concernant notamment les grands projets de construction des villes modernes. Ayant une expérience interne des collectivités territoriales, j'ai été fort surprise de la différence entre le droit et la pratique qui il faut bien le reconnaître quelquefois s'explique : pourquoi faire un déféré contre un projet déjà avancé et à l'égard duquel le juge se prononcerait dans plusieurs années.....

Écrit par : enfert Carole | 14/05/2008

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