le Blog de Frédéric Rolin

La portée de la décision rendue par le Conseil d'Etat se comprend mieux, si l’on se souvient que la disposition du Code de l’environnement n’est que la reprise d’une décision désormais assez ancienne du Conseil d’Etat (CE, sect., 11 févr. 1983, Min. urb. et log. c/ Alurely : Rec., p. 56 ; CJEG 1983, p. 374, concl. Dondoux ; AJDA 1983, p. 432, chron. Lasserre et Delarue ; Rev. adm. 1983, p. 473, note Pacteau ; D. 1983, inf. rap. p. 237, obs. P. Delvolvé ; LPA 1er juin 1983, p. 9, note Morand-Deviller), elle-même reprise par l’article 7-3 de la loi du 12 avril 2000 qui modifie la loi de 1978 sur la communication des documents administratifs dans le sens suivant : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ».

Autrement dit, sous l’influence du droit communautaire, dans le domaine des « informations environnementales », le régime de droit commun de la communication des documents préparatoires à une décision administrative est écarté au profit d’une règle spéciale qui tranche dans un sens exactement contraire.

La conséquence de cette décision sera que dans un domaine particulier (et dont incidemment le champ d’application est délicat à définir : s’il faut autant de décisions pour définir la notion d’information environnementale qu’il en a fallu pour celle de « document d’urbanisme » en matière de notification des recours, nous avons de beaux jours devant nous…), le droit de la communication des documents administratifs sera d’une toute autre contexture que celle résultant de l’application de la règle générale.

Voilà donc la justification du titre de cette note : la règle générale (horizontale), se trouve remise en cause dans un domaine particulier par une règle spéciale (verticale).

Et la réflexion à laquelle je voudrais me livrer est donc la suivante : quelle incidence cette « règle verticale » peut-elle, ou doit elle, avoir sur la « règle horizontale ».

La première hypothèse que l’on peut envisager, la plus simple, est de dire « aucune influence ». Là où la règle communautaire s’applique, la loi est écartée, dans les autres domaines, la loi doit conserver son empire.

Toutefois, cette proposition simple, pose deux séries de difficultés.

D’abord, les difficultés de champ d’application que nous avons évoquées plus haut.

Ensuite, les difficultés de justifier la rupture de cohérence de notre droit de la communication des documents administratifs : pourquoi ce qui vaut dans le domaine « environnemental », ne vaudrait-il pas dans d’autres domaines ? On peut certes justifier que le domaine environnemental est particulièrement sensible et qu’il justifie donc un traitement privilégié, mais, il faut souligner que la décision du Conseil d’Etat qui a conduit à la nouvelle rédaction de la loi avait justement été rendue à propos des documents préparatoires à l’élaboration d’un plan d’occupation des sols.

Aussi bien, tant les difficultés d’application de la règle verticale (liées au champ d’application) ; que la rupture des justifications de la norme nationale peuvent conduire à un réexamen du bien fondé de celle-ci.

C’est la raison pour laquelle il arrive fréquemment que le juge (lorsque cela relève de son pouvoir), ou le pouvoir législatif ou réglementaires étendent les effets de la « règle verticale », pour en faire une nouvelle règle horizontale.

Deux exemples.

En matière de référé précontractuel, tous les marchés publics et les délégations de service public entrent dans le champ d’application du texte, alors même que la directive recours n’exigeait l’élaboration d’une procédure que pour assurer le respect des règles des contrats de seuil communautaire, et non de ceux inférieurs à ces seuils.

Toutefois, l’objectif d’intérêt général d’assurer la transparence de tous ces contrats publics, et celui de ne pas rendre difficile de mise en œuvre le champ d’application de cette procédure ont conduit à cette généralisation.

En matière de respect de l’article 6. de la Convention EDH, la logique (jurisprudentielle cette fois), est souvent la même : bien souvent les solutions sont données y compris pour des matières qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 6. Ainsi, dans l’arrêt Maggiera, toutes les instances de durée excessive sont concernées par le nouveau mécanisme d’indemnisation mis en place, de même, les règles applicables au commissaire du gouvernement ont été définies sans considération du champ d’application de l’article 6.

Ainsi, dans toutes ces hypothèses, l’intervention d’une règle verticale a finalement conduit à créer une règle horizontale qui en généralise les exigences.

Il est vrai qu’on pourrait trouver des contre-exemples, mais il ne me semble pas excessif d’affirmer que la tendance que je viens d’indiquer est assez largement majoritaire.

Ainsi, il me semble que l’on peut ici mettre en évidence un des vecteurs importants de l’évolution de la règle de droit : la création d’exceptions « verticales », à une règle de droit commun « horizontale », est un facteur de fragilisation de cette dernière. Hormis s’il existe des justifications spécifiques, elle conduit fréquemment à un réexamen de la cohérence d’ensemble du dispositif pour aligner la règle générale sur la règle spéciale.

Cette dynamique du droit positif, si elle n’est pas d’une originalité bouleversante, me paraissait toutefois intéressante à illustrer par cet arrêt.