le Blog de Frédéric Rolin

D’abord, et je m’en excuse auprès de mes lecteurs, il faut procéder à quelques rappels juridiques.

Si, aux termes de l’article 8 alinea 2 de la Constitution : « Sur la proposition du Premier Ministre, (le Président de la république) nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions », là ne s’arrêtent pas ses prérogatives.

Dès 1959 (décret n° 59-178 du 33 janvier 1959), il a été décidé que les attributions des ministres seraient opérées par décret délibéré en Conseil des Ministres. Autrement dit, par décret du Président de la République puisque, comme on le sait, les décrets délibérés en Conseil des Ministres sont signés par le Président de la République (article 13 de la Constitution).

Sans doute ces décrets sont-ils contresignés par le Premier Ministre, mais il n’empêche que non content de les nommer, le chef de l’Etat définit les attributions des ministres. C’est dire que, surtout en période cohérence des majorités, le Premier ministre va se trouver soumis à une forte surveillance de la part de celui qui vient de le nommer.

C’est dire encore que les ministres, pour étendre leurs attributions, vont être tentés de passer « par dessus la tête » du Premier Ministre, pour faire arbitrer leurs conflits de compétences directement par le Président.

C’est dire, encore encore, que le Premier Ministre n’est donc pas libre des équilibres politiques et administratifs qui vont se nouer au sein de son gouvernement et que de donc dès cette étape son autorité risque d’être mise à rude épreuve.

Or donc, des décrets de détermination des attributions vont être pris.

Ils vont, schématiquement, se diviser en trois parties :

- une partie générale qui pose ses compétences ;
- une partie plus précise qui énonce de quels services il pourra disposer ;
-une partie facultative sur ses relations avec son ministre de tutelle (notamment pour les ministres délégués ou les secrétaires d’Etat non autonome).

Ces trois parties sont essentielles. Pour vous le faire comprendre, je prendrai l’exemple des attributions de 2002 du ministre de l’environnement.

1°) La partie générale

Va être définie ici l’extension du champ des compétences du ministre. ET vous allez constater, au travers de mon exemple, que tout cela est fort subtil.

Voilà la liste (raccourcie) des attributions du ministre de l’environnement du gouvernement Raffarin I :

Le ministre de l’écologie et du développement durable veille à l’intégration des objectifs de développementdurable dans l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques, notamment en ce qui concerne la gestion des espaces et des ressources naturels et l’aménagement du territoire.
 Il prépare et met en oeuvre les politiques publiques en matière d’écologie. Il coordonne notamment les actions menées dans le domaine de l’environnement. Il peut présider, par délégation du Premier ministre, le comité interministériel de l’environnement.

I. - Au titre de la politique de l’environnement, il exerce notamment les attributions suivantes :

 1o Il est responsable des actions de protection de la nature, des paysages et des sites ;
2o Il veille à la protection de la biodiversité ;
3o Il veille à la protection du littoral et de la montagne ;
4o Il assure la police et la gestion de la chasse et de la pêche en eau douce ;
5o Il assure, en liaison avec les ministres intéressés, la police de l’exploitation des carrières et des installations classées pour la protection de l’environnement ;
6o Il assure la protection, la police et la gestion des eaux, à l’exception de la gestion du domaine public fluvial affecté à la navigation et de la police y afférente ;
7o Il définit et met en oeuvre les actions relatives à la préservation de la qualité de l’air et à la lutte contre l’effet de serre et les changements climatiques ;
8o Il veille, en liaison avec les ministres intéressés, à la réduction des nuisances sonores ;
9o Il assure la coordination des actions concernant la prévention des risques majeurs d’origine technologique ou naturelle ;
10o Il élabore et met en oeuvre, conjointement avec le ministre chargé de l’industrie, la politique en matière de sûreté nucléaire, y compris en ce qui concerne le transport des matières radioactives et fissiles à usage civil ;
11o Il est associé à la détermination et à la mise en oeuvre de la politique d’utilisation rationnelle des ressources énergétiques et de développement des énergies renouvelables ;
12o Il participe à la détermination et à la mise en oeuvre de la politique en matière d’urbanisme, d’équipement, de transports et de grandes infrastructures, en particulier en ce qui concerne la prévention et la réduction des risques écologiques ;

Ce qui est intéressant dans cette énumération, c’est la variation des verbes ou des locutions verbales au début de chaque n°.

Ainsi « Il est responsable », est très fort, il désigne un compétence pleine et entière, et en particulier le fait qu’il sera le rédacteur des projets de loi (ou des parties de projets de loi), de décrets et de décisions individuelles relative à cette question.

De même « Il assure la police et la gestion de la chasse », le désigne comme titulaire d’un compétence de police à titre exclusif. Il a donc pouvoir pour en fixer les règles (sauf celles de relevant du décret ou de la loi), et de prendre toute décision en la matière. Rappelez vous : les arrêtés sur l’ouverture et la fermeture de chasse relèvent de cette catégorie.

Déjà moins performant, relevons le point 5°) « Il assure, en liaison avec les ministres intéressés, la police de l’exploitation des carrières ». Ce « en liaison », n’est pas absolument clair. Il suppose une coordination gouvernementale avec le ministre chargé des carrières. Néanmoins, il semble conserver ici un certain primat.

Encore moins performant : « Il élabore et met en oeuvre, conjointement avec le ministre chargé de l’industrie, la politique en matière de sûreté nucléaire ». Ici, il y a une compétence conjointe et égalitaire, ce qui signifie qu’en cas de désaccord, il ne pourra pas faire prévaloir son point de vue sans arbitrage du Premier Ministre.

Et enfin, pratiquement symbolique : « Il est associé à la détermination et à la mise en oeuvre de la politique d’utilisation rationnelle des ressources énergétiques ». Autrement dit , la politique énergétique ce n’est pas lui. Il peut y mettre son grain de sel, mais sans plus.

N’oublions pas qu’il peut en outre exister des « absences », ce qui conduit à une absence pure et simple de compétence.

De ce premier point de vue, par conséquent, il faut bien comprendre que les ministres vont se battre (se battent déjà d’ailleurs, voir se sont déjà battus au moment de leur nomination) pour obtenir le champ de compétences à la fois le plus large et le moins conditionné par un autre ministre.

Vous me direz, dans un gouvernement resserré, il y aura de la place pour tout le monde. Mais cela n’est pas exact. D’abord parce que la nature gouvernementale, au même titre que la nature tout court a horreur du vide ensuite parce qu’un Ministre qui ne se bat pas pour ses compétences est déjà un ministre affaibli. Or, autre loi de la nature, les forts mangent les faibles…

2°) La répartition des services

Mais attention : compétence sans service n’est que ruine de l’âme du ministre. Pour pouvoir agir, élaborer, coordonner, définir, et tous autres jolis mots employés dans le point précédent, encore faut-il disposer de services.

Des services, cela veut dire à la fois des moyens humains et des moyens financiers au moment du budget.

Il faut ici souligner quelque chose de très important et mal perçu du grand public : si les intitulés des ministères changent, les structures administratives, elles demeurent.

Ainsi donc, les Ministres vont tenter d’obtenir le portefeuille le plus large possible de ces structures administratives. Et ici, il existe au fond trois situations.

D’abord les grands ministères traditionnels, comme le ministère de l’intérieur, de la défens, de la justice ou de l’éducation nationale. Ceux-ci disposent de directions qui leurs sont traditionnellement attribuées et sans lesquelles ils ne pourraient pas fonctionner : On ne voit pas de Garde des Sceaux sans Direction des affaires civiles et du sceaux. Ce serait un non sens.

Pour ceux-ci, les combats vont donc avoir lieu aux marges. Par exemple, j’ai entendu dire (j’ignore si c’est exact), que le ministère de l’intérieur perdrait a direction des cultes. Voilà typiquement un « grignotage de compétences » qui affaiblira la position du ministre.

Souvent, d’ailleurs, une direction ne sera pas complètement perdue, mais le ministre n’exercera plus qu’une « autorité conjointe ».

Ensuite, il existe des grands ministères, souvent techniques, dont le périmétrage est fonction de choix politiques et administratifs. Ainsi, notamment, selon les époques, le « ministère des affaires sociales », se voit soit rattaché toutes les compétences sociales (sécurité sociale, travail, santé…) soit découpé en ministères autonomes. Dans ce cas, le « ministre des affaires sociales cherchera à récupérer dans ce troisième round ce qu’il a perdu au 2e, en tentant d’obtenir la co-direction de certains services.

Enfin, il existe les « petits ministères » qui ne disposent d’aucune administration propre. POur ceux-ci, la bataille consistera à essayer de récupérer soit l’autorité (il ne faut pas rêver), soit la « co-autorité » (il ne faut toujours pas rêver), soit un minimum de pouvoir d’utilisation d’un service.

Si nous reprenons notre exmple, nous verrons toutes ces possibilités en œuvre :

« Le ministre de l’écologie et du développement durable a autorité sur l’inspection générale de l’environnement, la direction générale de l’administration, des finances et des affaires internationales, la direction des études économiques (…) ».

Là, il n’y a que lui, c’est tout bon.

Ensuite : « Il a en outre autorité, conjointement avec les ministres chargés de l’industrie et de la santé, sur la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ».

Là c’est beaucoup moins bon : triple tutelle, cela signifie que le plus puissant politiquement des ministres l’emportera dans les arbitrages et l’utilisation des services (ainsi que le nomination des chefs). Et devinez quoi ? en 2002 le ministre de l’envronnnement n’a pas dû peser bien lourd sans ces arbitrages…

Enfin : « Pour l’exercice de ses attributions, le ministre de l’écologie et du développement durable dispose : du Conseil général des ponts et chaussées, de la direction du personnel, des services et de la modernisation, de la direction des affaires financières et de l’administration générale, de la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, de la direction des affaires économiques et internationales et de la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques, placés sous l’autorité du ministre chargé de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer ».

Alors là c’est très mauvais : disposer veut dire « dites vous ne pouvez pas me faire une note sur le sujet X ou un décret sur le sujet Y » suivi de la réponse « Ce n’est pas une priorité, le ministre (id. est. notre vrai ministre) va présenter un grand plan sur cette question. Nous vous tiendrons informé.

Relisez sur ce point le livre de Corinne Lepage « on ne peut rien faire Madame le Ministre », pour comprendre ce que veut dire pour un ministre de l’environnement de na pas avoir l’autorité, même conjointe, sur le Conseil général des Ponts et Chaussées.

Et il existe bien souvent des ministres « cosmétiques » qui n’ont que des attributions de services de ce troisième type. C’était le cas, par exemple, d’Azouz Begag dans le dernier gouvernement.

Dès lors, une seule solution : se positionner politiquement et médiatiquement parce que toute façon, en termes administratifs la capacité d’influence sera nulle.

Ainsi donc, comme vous pouvez le constater, cette troisième étape est vraiment essentielle dans la constitution des équilibres gouvernementaux. Et la lecture des JO des prochains jours ser donc de ce point de vue, fort instructive.