« le Conseil d'Etat ne votera pas pour françois Bayrou | Page d'accueil | Quelle stratégie constitutionnelle pour parvenir à accoucher de la VIe République ? »
20.03.2007
La décision du Tribunal des conflits dans l’affaire du CNE : vous l’avez lu sur un blog, le juge l’a confirmé !
Je serais tenté de dire oui, si on m’invitait à répondre à cette question pour un sondage.
Mais j’ai la tentation inverse en prenant connaissance de la décision rendue hier par le Tribunal des conflits, qui confirme en tous points (à l’exception d’une nuance sur laquelle je reviendrai), l’analyse que j’avais proposée à mes lecteurs après l’annonce du gouvernement qu’il entendait décliner la compétence du juge juge judiciaire pour connaître de la conformité de l’ordonnance relative au CNE avec les engagements internationaux de la France et en particulier avec la Convention 158 de l’OIT.
Voici tout d’abord le texte de la décision du Tribunal des conflits (recopiée de ma blanche main, car je n’ai pas pu en obtenir de version numérique).
« Considérant que les ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution présentent le carctère d’actes adminsitratifs tant qu’elles n’ont pas été ratifiées et que la ratification, qui a pour objet de leur conférer rétroactivement valeur législative, peut résulter du vote du projet de loi de ratitication prévu à l’article 38 susmentionné, ainsi que du vote d’une autre disposition législative expresse ou d’une loi qui, sans avouir la ratification pour objet direct, l’implique nécessairement.
Considérant que tel est le cas de l’ordonnance n0 2005-893 du 2 août 2005 instituant le contrat « nouvelles embauches », dès lors que les lois n0 2005-1719 du 30 décembre 2005 et 2006-339 du 23 mars 2006, qui prévoient les mesures de financement de l’allocation forfaitaire allouée par ladite ordonnance aux travailleurs titulaires d’un contrat « nouvelles embauches » s’ils se trouvent privés d’emploi, ont eu pour effet de ratifier implicitement l’article 3 de l’ordonannce n° 2005-893 du 2 août 2005, qui n’est pas divisible de l’ensemble de ses autres dispositions, que par suite l’ordonnance n’ayant plus valeur réglementaire, c’est à tort que le conflit a été élevé.
Décide :
Art premier : l’arrêté de conflit du préfet de l’Essonne du 31 octobre 2006 est annulé ;
Voici ensuite la version développée de mon analyse de l’époque :
L’ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail « nouvelles embauches » (J.O. n° 179 du 3 août 2005 page 12689), a été prise à la suite d’une habilitation donnée par le Parlement, conformément aux dispositions de l’article 38 de la Constitution (loi n° 2005-846 du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi, v. spec. les 1°, 2°, 3° et 10° de son article 1er).
Cette ordonnance, ainsi que cela résulte d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat, présente, tant que sa ratification n’a pas été opérée par le législateur, le caractère d’un acte administratif de valeur réglementaire (CC 29 février 1972, décision 72-73 L, rec. p. 31 ; AJDA 1972, p. 638 note Toulemonde ; CE 3 novembre 1961, Damiani, rec. p. 607).
Cette ratification peut résulter, en premier lieu, de l’adoption du projet de loi déposé à cet effet sur le bureau des assemblées. Au cas précis, un projet de loi « portant ratification de l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail " nouvelles embauches" » a été déposé le 21 septembre 2005 sur le bureau de l’Assemblée nationale sous le n° 2529 et a été renvoyé pour examen à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Ce projet de loi n’a donc été ni discuté ni adopté de telle sorte que l’ordonnance considérée ne peut être regardée comme ratifiée sur son fondement.
Toutefois, cette ratification peut aussi être opérée de manière implicite, ainsi que l’ont décidé le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat (CC 23 janvier 1987, décision 86-224 DC ; CE 19 décembre 1969 Dame Piard, rec. p. 593 ; Cass. Com. 6 octobre 1992, D. 1992 IR 264).
Pour qu’une ordonnance puisse ainsi être regardée comme implicitement ratifiée il faut, selon les termes de la décision précitée du Conseil constitutionnel que : « la ratification de tout ou partie des dispositions d'une des ordonnances visées à l'article 38 de la Constitution puisse résulter d'une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique nécessairement », motivation qui figure également dans les décisions du Conseil d’Etat relatives à cette question.
Cette dernière juridiction a eu l’occasion de préciser récemment ce qu’il fallait entendre par une loi « qui implique nécessairement la ratification » d’une ordonnance (CE 29 octobre 2004, Sueur, et autres, RFDA, 2004 , p.1103, conc. D. Casas ; AJDA, 2004 , p. 2383, chr. C. Landais et F. Lenica ; CMP, décembre 2004, no 249, note G. Eckert ; Europe, décembre 2004 , no 391, note P. Cassia).
En particulier, dans ses conclusions sur cet arrêt, le commissaire du gouvernement D. Casas (op. cit., v. spec. p. 1104 1e colonne), rappelle que la ratification implicite peut résulter soit d’une loi qui modifie l’ordonnance considérée, soit d’une loi qui en étend le champ d’application (v. par ex. CE 7 février 1994, Ghez, rec. p. 55). Il souligne encore que la ratification implicite ne vise en principe que les dispositions spécifiques de l’ordonnance qui ont été soit modifiées, soit étendues, sauf à ce que cette ordonnance constitue un tout indivisible, auquel cas la ratification implicite la saisit entièrement.
Si cette analyse restitue parfaitement la jurisprudence du Conseil d’Etat, il nous semble toutefois qu’il faut ajouter aux deux hypothèses de ratification implicite mentionnées par le commissaire du gouvernement celle dans laquelle une loi, sans modifier les dispositions de l’ordonnance, apporte des éléments supplémentaires relatifs à sa mise en œuvre. Là encore, en effet, cette loi a nécessairement pour objet d’endosser les dispositions qu’elle complète, ce qui est précisément la finalité de la procédure de ratification.
Appliqués au cas précis, ces principes jurisprudentiels conduisent à incliner en faveur d’une ratification implicite de l’ordonnance du 2 août 2005.
Il convient en premier lieu de relever que plusieurs lois postérieures à l’ordonnance ont repris les dispositions de celle-ci, soit pour les étendre à d’autres contrats, soit pour en préciser les modalités d’application.
- La loi sur l’égalité des chances qui pour le CPE prévoyait en son article 8 : « Le montant de l'allocation forfaitaire ainsi que le délai après l'expiration duquel l'inscription comme demandeur d'emploi est réputée tardive pour l'ouverture du droit à l'allocation, les délais de demande et d'action en paiement, le délai au terme duquel le reliquat des droits antérieurement constitués ne peut plus être utilisé et le montant au-dessous duquel l'allocation indûment versée ne donne pas lieu à répétition sont ceux applicables au contrat nouvelles embauches ».
- la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui dans son article 3 confie au fond de solidarité le soin de collecter « l'allocation forfaitaire prévue à l'article 3 de l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail "nouvelles embauches » ;
- La loi de finances pour 2006, qui donne une base budgétaire à la mesure précédente (article 161).
Ces trois dispositions qui visent toutes l’article 3 de l’ordonnance du 2 août 2005, ont donc eu pour effet, à tout le moins, de ratifier ces dispositions.
Mais, l’analyse de l’article 3 de cette ordonnance révèle que cette « indemnité forfaitaire », attribuée « aux travailleurs involontairement privés d’emploi… ayant été titulaires d’un ou plusieurs contrats « nouvelles embauches » », constitue à un substitut à l’indemnisation de droit commun de l’article L. 351-3 du Code du travail, lorsque, du fait de la rupture précoce du contrat, la durée de travail nécessaire pour l’obtention de l’allocation chômage n’a pas été atteinte.
Dès lors, les dispositions de l’article 3 de l’ordonnance ne peuvent pas être détachées de l’ensemble du dispositif, et spécialement de l’article 2 et de l’article 4 qui ouvrent la possibilité de ruptures du contrat de travail à l’initiative de l’employeur, pendant une durée de deux ans, selon des modalités dérogatoires au droit commun. L’allocation forfaitaire, est la contrepartie du risque de rupture rapide du contrat nouvelle embauche, qui empêche l’ouverture de droits à l’allocation chômage.
Compte-tenu de cette analyse, il apparaît donc de manière assez nette que les dispositions de l’article 3 forment un tout indivisible avec le reste de l’ordonnance. Par suite, la validation de ces dispositions a nécessairement eu pour effet d’emporter ratification implicite de l’ordonnance dans son ensemble et ainsi de lui conférer le caractère d’un acte législatif.
Le Tribunal des conflits, on le constate donc, a validé l’essentiel de ce raisonnement.
Examinons les points sur lesquels cette décision apporte des informations intéressantes.
1°) Tout d’abord, elle admet que la validation implicite peut provenir non seulement de l’extension du champ des dispositions de l’ordonnance, ou encore de sa modification, mais elle englobe également les dispositifs organisant sa mise en œuvre. Sur ce point, la décision semble marquer une évolution par rapport à la jurisprudence antérieure ;
2°) Ensuite, la décision ne mentionne pas, contrairement à mon analyse, la loi sur le CPE, parmi les textes ayant concouru à la ratification implicite. Est-ce à dire que l’abrogation de ce texte aurait en quelque sorte « dé-ratifié » l’ordonnance ? J’avais tendance à ne pas le penser. Ici il faudra sans doute attendre la lecture des conclusions du commissaire du gouvernement pour savoir à quoi s’en tenir.
3°) Enfin, la décision admet l’indivisibilité de l’article 3 de l’ordonnance avec ses autres dispositions, ainsi que je l’avais suggéré.
Mais il faut également signaler une question sur laquelle la décision ne prend pas partie explicitement et qui était pourtant au centre des débats.
On sait que le fondement du déclinatoire de compétence du préfet reposait sur l’idée qu’en appréciant la conventionnalité d’un acte réglementaire (ici une ordonnance qu’il estimait non ratifiée) le juge judiciaire exercerait, ce faisant, un contrôle de légalité d’un acte administratif, contrôle de légalité qu’il ne lui appartient pas de réaliser, en vertu du principe de la séparation des autorités judiciaires et administratives, rappelé par l’arrêt Septfonds (TC 16 juin 1923, Sieur Septfonds, rec. p. 498 ; D. 1924.3.42, concl. Matter ; S.1923.3.49, note (critique) M. Hauriou). Je renvoie sur ce point la brève note que j’avais publiée au recueil Dalloz (2006, p. 2265, Quel juge pour le CNE ?).
On peut se demander si la décision du Tribunal des conflits, implicitement, ne prend pas parti sur cette question.
Livrons les deux lectures possibles que l’on peut en faire, avant d’en apprécier le bien fondé.
Lecture 1 : L’ordonnance est implicitement ratifiée. Elle a donc valeur législative et donc Jacques Vabre, le juge judiciaire est compétent pour connaître de l’exception d’inconventionnalité.
Lecture 2 : Ce n’est que parce que l’ordonnance est ratifiée que le juge judiciaire est compétent. Si elle ne l’avait pas été, la compétence aurait été administrative.
Spontanément, j’aurais tendance à me rallier à la première proposition. Notamment parce qu’en vertu de la règle de l’économie de moyens, dès lors que le juge identifie un motif qui prive de tout titre la compétence du juge administratif, il n’a pas à chercher plus avant.
Mais, ici, le dernier membre de phrase de la décision prête à confusion : « que par suite l’ordonnance n’ayant plus valeur réglementaire, c’est à tort que le conflit a été élevé ». On pourrait être tenté d’y lire un a contrario : si elle avait eu valeur réglementaire, le juge administratif aurait été compétent.
On sait qu’il faut toujours être très prudent avec le raisonnement par a contrario. En principe, il ne vaut que si la solution qu’on en dégage peut se rattacher à une règle générale identifiée et reposant sur les mêmes concepts.
Exemple : La compétence est judiciaire parce que l’acte a été pris dans le cadre des relations entre un SPIC et un usager ; a contrario valable : elle aurait été administrative dans le cas des relations d’un SPA avec un usager ; a contrario non valable : elle aurait été administrative dans le cas de relations d’un SPIC avec un tiers (dans ce cas il faut une condition supplémentaire, la mise en œuvre d’une PPP).
Dès lors ici, comme la question est précisément celle de savoir quelle est la règle générale, il me semble que le raisonnement a contrario n’est pas envisageable. Néanmoins, cette dernière formule de la décision interpelle, et il serait bon que la question soit tranchée (notons toutefois qu’à défaut de décision du juge des conflits elle a bien été tranchée par la Cour de cassation).
Conclusion.
Que retenir de tout cela ?
D’abord, sur un plan stratégique, le gouvernement a atteint ses objectifs : la question de la validité du CNU par rapport à la convention 158 de l’OIT ne sera pas tranchée au fond avant l’élection présidentielle et ne sera donc pas un argument de campagne.
Ensuite, d’un point de vue juridique, cette solution révèle le caractère très insatisfaisant du régime de la ratification des ordonnances, et tant qu’à faire une Vie République, autant prévoir que cette ratification devra désormais être expresse, sauf à en courir la caducité de l’ordonnance.
Enfin, et d’un point de vue bloggologique, un petit clin d’œil à Félix Rome, et à sa note au Dalloz sur le peu de fiabilité des blogs juridiques.
Non décidément, je ne parviendrai pas à avoir le triomphe modeste…
18:38 Publié dans Contrat nouvelle embauche | Lien permanent | Commentaires (20) | Envoyer cette note | Tags : CNE, Tribunal des conflits
Commentaires
D'un point de vue bloggologique : bravo !
Ecrit par : Loge | 20.03.2007
Le Tribunal des Conflits a effectivement annulé l'arrêté de conflit du Préfet de l'Essonne, ce qui renvoie l'affaire au juge judiciaire initialement saisi.
Pour ce faire, il a suivi les conclusions du Commissaire du Gouvernement, et consacré la thèse de M. le Profeseur ROLIN, en considérant que l'ordonnance instaurant le CNE a été implicitement ratifiée par les lois fixant l'indemnisation des titulaires d'un CNE privés d'emploi (ratification de l'article 3 de l'ordonnance CNE, indissociable du reste de l'ordonnance). Le CNE a ainsi acquis rétroactivement valeur législative et n'est plus (et n'a jamais été) un acte règlementaire. Donc le conflit a été élevé à tort et le juge judiciaire est compétent.
Cette solution permet au Tribunal des Conflits d'éviter d'avoir à se prononcer en général sur les pouvoirs du juge judiciaire au regard du contrôle de conventionnalité et de sa compatibilité avec la jurisprudence SEPTFONDS.
La décision est consultable sur mon site : http://me.dnr.free.fr
Me Daniel RAVEZ, avocat de Mlle DE WEE et de l'Union Locale CGT de CHATOU.
Ecrit par : Me Daniel RAVEZ | 20.03.2007
Cher Professeur,
Merci pour ce billet fort éclairant.
Puisque vous avez le triomphe modeste, je me permets très (peu) respectueusement de vous signaler que le CE a rendu sa décision concernant la légalité du décret interdisant de fumer dans les lieux publics. Je n'ai pas encore eu le temps de lire la décision mais il semblerait cette fois ci que votre analyse ait eu moins de succès auprès des hauts conseillers.
http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0713.shtml
Ecrit par : GroM | 21.03.2007
Félicitations professeur pour votre bonne vue et pour votre note. Je l'utiliserai volontier, avec votre autorisation, pour mes chers etudiants de premiere année...
Continuez.
Ecrit par : pascal | 21.03.2007
Petite anecdote qui ne manquera pas de vous faire sourire...
Le sujet du partiel de droit administratif soumis aux étudiants de 2e année à l'IEP de Lille était précisément ce sujet. Nous devions (à partir des documents fournis) présenter l'affaire, la procédure, les moyens soulevés par les partis, etc... jusqu'à la question inévitable : quelle sera à votre avis, la décision du tribunal des conflits ?
Notre professeur ayant laissé des indices pendant ses cours, certains avaient correctement deviné le sujet du partiel (tous documents autorisés) et se sont armés de commentaires portant sur le sujet.
Certains étudiants (fort peu studieux et assidus par ailleurs) avaient pris le soin de lire et comprendre vos commentaires.
D'autres en revanche, armés du GAJA, ont eu beaucoup plus de difficulté, malgré sérieux et régularité de leurs efforts en la matière.
Bref, c'est ainsi que mon meilleur ami m'a mis 3 points au partiel de droit, et que depuis, j'ai ajouté votre blog dans mes favoris, et que je le consulte régulièrement.
Non mais.
Ecrit par : Clémence Bdc | 21.03.2007
@ Daniel RAVEZ
"N'hésitez pas à me contacter si, vous aussi, votre CNE se passe mal, ou pour tout autre problème relatif au droit du travail"
C'est limite contraire à la déontologie non?
http://www.droit-ntic.com/news/afficher.php?id=223
Ecrit par : déontologie | 21.03.2007
@ Daniel RAVEZ
"N'hésitez pas à me contacter si, vous aussi, votre CNE se passe mal, ou pour tout autre problème relatif au droit du travail"
C'est limite contraire à la déontologie non?
http://www.droit-ntic.com/news/afficher.php?id=223
Ecrit par : déontologie | 21.03.2007
Monsieur et Madame Rolin ont deux fils ?
Fréd & Ric. Je me doutais bien que vous valiez pour deux. Bravo pour cette analyse !
Ecrit par : Tartuffion | 21.03.2007
@ GroM : pas si sûr : j'avais évoqué l'illégalité d'un décret qui aurait posé une interdiction générale et absolue (comme cela était prévu initialement), or ici des dérogations (les fameux bocaux) ont été prévus. Et vous noterez que le CE réserve l'hypothèse d'une interdiction générale et absolue.
Ecrit par : Frédéric Rolin | 21.03.2007
Il y a là, en effet, matière à ne pas avoir le triomphe modeste. Une analyse rondement menée, qui suscita à l’époque débats et enrichissantes discussions. Une analyse et un résultat qui, en effet, donnent du crédit sinon aux blogs en général, du moins à ceux qui les ont portés, à commencé par le votre, cher collègue. Bref, un moment plus que bienvenu après les dérives qui se sont produites ici même, il y a peu …
Ecrit par : Guylain Clamour | 22.03.2007
@Frédéric Rolin: je vous fais toute confiance, je n'ai toujours pas lu l'arrêt. Je n'allais quand même pas résister à une telle tentation calomniatrice :-) Dans tous les cas, cet arrêt sera parfait pour réviser le cours sur la police administrative !
Ecrit par : GroM | 22.03.2007
Le blog est-il devenu une source du droit ? Peut-être est-il désormais plus qu'une simple autorité !
Ecrit par : La métaphore hydrolique | 22.03.2007
Bravo...
Mais, on vous sent quelque peu perturbé... puisque selon le premier point de votre conclusion "la question de la validité du CNU par rapport à la convention 158 de l’OIT ne sera pas tranchée au fond(...)" ... Il faut tourner la lourde page du CNU ! Courage !
Ecrit par : rabatjoie | 23.03.2007
L'arrêt du TC est consultable en format PdF sur le site de la Cour de cassation
http://www.courdecassation.fr/
Ecrit par : xddb | 23.03.2007
Félicitations !
Ecrit par : Guillaume Lethuillier | 23.03.2007
Bonsoir,
Nous réagissons au deuxième point de votre conclusion :"Ensuite, d’un point de vue juridique, cette solution révèle le caractère très insatisfaisant du régime de la ratification des ordonnances, et tant qu’à faire une Vie République, autant prévoir que cette ratification devra désormais être expresse, sauf à en courir la caducité de l’ordonnance.
Nous partageons entièrement votre point de vue à la C6R. Au-delà de l'insécurité juridique à laquelle aboutit la ratification implicite des ordonnances de l'article 38 de la constitution, il y a là une question de principe. C'est la raison pour laquelle Arnaud Montebourg et Bastien François dans leur "Constitution de la 6e République" ont proposé un article 52 alinéa 3 ainsi rédigé in fine : "La ratification des ordonnances n'est possible que par une loi ayant cet objet exclusif." (nous citons p. 120 de l'édition Odile Jacob, 2005).
C6R le blog : http://blog.c6r-paris.org/
Ecrit par : Le conventionnel | 23.03.2007
Le plus gros défaut de mon article 52 alinéa 3 ?
Son compagnon, la 6ème Republique.
Ecrit par : A. Montebourg | 25.03.2007
Commentaire extrêmement intéressant, mais la différence entre vos lectures 1 et 2 ne m'apparaît pas clairement.
Si l'ordonnance a valeur législative, l'exception d'inconventionnalité relève naturellement du juge judiciaire ; si elle avait encore valeur réglementaire, n'aurait-il pas été naturel que le juge administratif soit compétent pour examiner, le cas échéant, sa conventionnalité au regard du traité international invoqué par les requérants, ainsi qu'il l'est pour tout acte de nature administrative ?
L'incompétence du premier me paraît impliquer la compétence du second. Législative, l'ordonnance sera examinée par le juge judiciaire ; réglementaire parce que pas encore ratifiée, elle le sera par le juge administratif, et le juge judiciaire ayant à faire face à un moyen d'inconventionnalité devra surseoir à statuer pour renvoyer l'appréciation à son collègue administratif.
Vous me faites douter, M. le Professeur. Pouvez-vous confirmer ou infirmer - en tous cas éclairer le sens des deux lectures que vous proposez ?
Thelonious Monk
Ecrit par : Thelonious Monk | 26.03.2007
A propos du CNE, il semblerait que celui ci soit définitivement "out" : http://ul.cgt.romans.free.fr/dotclear/tb.php?id=30
Ecrit par : cgt romans | 20.04.2007
Bonjour M. le Professeur,
Je me permets de vous contacter pour vous signaler la sortie d'un numéro spécial relatif au CNE, publié par le Centre d'étude de l'emploi dans la collection Connaissance de l'emploi, n°49.
Vous trouverez ce dernier numéro gratuitement en ligne sur le site du CEE.
Cet article, dirigé par la sociologue D. Méda et par le statisticien B. Gomel, est un compte rendu d'une recherche menée au printemps dernier sur une cinquantaine de salariés en CNE. J'ai modestement apporté un point de vue de juriste à cette enquête.
Lecteur sinon assidu, du moins régulier de votre blog, je serai heureux de lire votre sentiment et vos commentaires.
Bien respectueusement,
Raphael Dalmasso.
(MCF en droit privé, université de Nancy 2).
Ecrit par : Dalmasso | 05.02.2008