07/02/2007

les indicateurs de performance du droit administratif dans le rapport doing business

Depuis l’édition 2006 (c’est à dire celle parue en 2005) du rapport Doing business de la Banque Mondiale, une rubrique intitulée « dealing with licencies » a été ajoutée, qui vise à comparer les procédures de délivrances d’autorisations administratives dans les différents pays examinés.

Cette rubrique n’a pas été analysée par l’association Henri Capitant qui a concentré ses études sur les deux premières éditions (2004 et 2005), dans le remarquable travail qu’elle a produit, et qui est disponible gratuitement sur son site.

Elle fait l’objet de quelques observations dans le non moins remarquable travail qui vient d’être publié par le programme Attractivité économique du droit, sous la direction de Bertrand du Marais, mais qu’il faut acheter, cette fois, à la Documentation Française.

Mais, il me semble qu’il y aurait lieu de procéder à une étude plus spécifique pour montrer comment le rapport Doing Business saisit et apprécie les outils traditionnels de notre droit administratif. De fait, autant les auteurs civilistes et commercialistes se sont mobilisés pour répondre aux critiques qui étaient adressées aux instruments juridiques du droit français dans leurs disciplines respectives, autant les pouvoirs publics ont également réagi s’agissant de la mise en cause systémique du droit français, autant les administrativistes sont demeurés très largement en dehors de ce débat.


On peut trouver à ce mutisme plusieurs raisons.

La première pourrait tenir  à ce que cette nouvelle rubrique a été introduite récemment dans le Rapport, et qu’elle n’a donc pas fait l’objet du même mouvement de réaction que les rubriques initiales.

La seconde raison pourrait résulter du caractère encore très « stato-centré » du droit administratif, le mettant à l’abri de la concurrence internationale des systèmes juridiques.

La troisième raison, enfin, pourrait être liée au fait que le droit administratif français se sort plutôt bien des comparaisons faites avec les Etats étrangers, comme nous avions eu l’occasion de le montrer dans une précédente note, de sorte qu’il n’y aurait pas lieu à réaction particulière.

On aura compris que l’emploi du conditionnel pour justifier ce mutisme témoigne dans notre esprit de la faible capacité de conviction de ces raisons. Il nous semble au contraire qu’il est aujourd’hui impérieux que la doctrine du droit administratif se saisisse de ces questions.

D’abord parce que cette nouvelle manière de penser les outils du droit administratifs, d’un point de vue quantitatif mérite qu’on s’y attache.

Ensuite parce que, si les outils du droit administratif français résistent bien à la comparaison internationale, il faut en profiter pour en faire un vecteur de la promotion du droit français.

Enfin parce qu’il ne faut pas laisser à l’institution de la Banque Mondiale le monopole de la réflexion sur ces questions.

Aussi bien, pour procéder à l’étude de cette rubrique du Rapport Doing Business nous nous proposons de procéder de la sorte :

1. procéder à une description des techniques mises en œuvre par le rapport.

2. procéder à une analyse critique des résultats de ces techniques.

3. Offrir des perspectives pour l’approfondissement de ces analyses.



I : « Dealing with licencies », une technique d’observation de la performance du droit administratif.


Comme dans un certain nombres des autres rubriques du rapport, le chapitre « dealing with licencies » (que la banque mondiale traduit en français par « gérer les permis administratifs ») s’appuie sur la mise en œuvre d’un cas pratique théorique.

En l’occurrence il s’agit de la construction d’un entrepôt, aux fins de déterminer l’ensemble des procédures, autorisations et inspections requises, en particulier du point de vue de leur nombre, de leur délai, et de leur coût.


A : la détermination du cas pratique théorique.

Afin de pouvoir procéder à une comparaison utile, un certain nombre de données fixes sont posées. Nous les livrons dans leur version anglaise, directement extraite du site doing business. D’abord parce qu’il s’agit d’un anglais assez simple, ensuite parce que la maintien dans cette langue oblige nos esprits à entrer dans la logique des comparaisons internationales en nous déprenant de notre vocabulaire national.

1 – Les données fixes relatives à l’entrepôt :

• Has 2 stories and approximately 14,000 square feet (1,300.6 square meters). Each floor is 9 feet, 10 inches (3 meters) high.
• Is located in a periurban area of the country’s most populous city.
• Is located on a land plot of 10,000 square feet (929 square meters), which is 100% owned by BuildCo and is accurately registered in the cadastre and land registry.
• Is a new construction (there was no previous construction on the land).
• Has complete architectural and technical plans.
• Will be connected to electricity, water, sewerage and one land phone line. The connection to each utility network will be 32 feet, 10 inches (10 meters) long.
• Will require a 10-ampere power connection and 140 kilowatts of electricity.
• Will be used for storing books.

2 – Les données fixes relatives au maître de l’ouvrage de la construction :

• Is a limited liability company.
• Operates in the country’s most populous city.
• Is 100% domestically owned and has 5 owners, none of whom is a legal entity.
• Carries out construction projects, such as building a warehouse.
• Has up to 20 builders and other employees, all of them nationals with the technical expertise and professional experience necessary to develop architectural and technical plans for building a warehouse.


B : Les conventions relatives aux indicateurs

Par ailleurs, et toujours dans le but de parvenir à une comparaison la plus uniforme possible, le rapport précise ce qu’il faut entendre par « procédure », comment leur durée est comptabilisée, et comment leur coût est calculé.

1 – la notion de procédure :

A procedure is any interaction of the company’s employees or managers with external parties, including government agencies, public inspectors, notaries, the land registry and cadastre and technical experts apart from architects and engineers. Interactions between company employees, such as development of the warehouse plans and inspections conducted by employees, are not counted as procedures. Procedures that the company undergoes to connect to electricity, water, sewerage and phone services are included. All procedures that are legally or in practice required for building a warehouse are counted, even if they may be avoided in exceptional cases.


2 – La computation des délais :

Time is recorded in calendar days. The measure captures the median duration that local experts indicate is necessary to complete a procedure. It is assumed that the minimum time required for each procedure is 1 day. If a procedure can be accelerated legally for an additional cost, the fastest procedure is chosen. It is assumed that (le maître de l’ouvrage) does not waste time and commits to completing each remaining procedure without delay. The time that (le maître de l’ouvrage) spends on gathering information is ignored. It is assumed that (le maître de l’ouvrage)  is aware of all building requirements and their sequence from the beginning.


3 – le calcul du coût :

Cost is recorded as a percentage of the country’s income per capita. Only official costs are recorded. The building code, specific regulations and fee schedules and information from local experts are used as sources for costs. If several local partners provide different estimates, the median reported value is used. All the fees associated with completing the procedures to legally build a warehouse, including utility hook-up, are included.


C : Le calcul de la performance des systèmes juridiques.


Chacun des trois indicateurs (nombre de procédures /durée globale de l’opération / coût de procédures, est calculé, en fonction des réponses fournies par les Etats. Une fois l’ensemble de ces données collectées, il est procédé à un classement, pour chaque indicateur du rang de classement de l’Etat par rapport à tous les autres pays.

Exemple : Un pays A sera classé 1er sur le nombre de procédures, 10e sur la durée, 20e sur le coût ; un pays B sera classé 10e sur le nombre de procédures, 10e sur la durée, et 10e sur le coût.

Ce classement pour chaque indicateur sera ensuite « moyenné ».

Exemple : pour le pays A : 1 + 10 + 20 /3 = 10.33 ; pour le pays B : 10 +10+ 10 /3 = 10.

Et cette moyenne permettra de procéder au classement des différents pays « à la meilleure moyenne ».

Ici, par exemple, le Pays B sera classé avant le pays A (le rang absolu dépendant des scores des autres pays).

On soulignera que cette méthode de classement vise à essayer de ne pas additionner « des pommes avec des poires », (procédures + durée + coût /3) ce qui n’aurait aucun sens. , mais en contrepartie elle contribue à produire certains effets de distorsion classique :

Si un pays A est premier avec 1 seule procédure, un pays B deuxième avec 10 procédures et un pays C troisième avec 11 procédures, le pays A ne voit pas sa supériorité écrasante, mieux rémunérée que la supériorité minime du pays B sur le pays C. Au total, on aboutit à une certaine compression des extrêmes.

De plus, comme le montre l’exemple initial : il vaut mieux être moyen partout, plutôt que très bon sur un point, moyen sur un autre et mauvais sur le troisième. Là encore, par conséquent, ce type de classement produit un « effet de ventre mou ».


II : L’analyse critique des résultats.

Pour essayer d’aboutir à une critique argumentée de cette rubrique du rapport Doing business, le mieux est sans doute de prendre en exemple les résultats obtenus par la France, pour essayer ensuite de les déconstruire et de les comparer avec d’autres pays.


A : Les résultats obtenus par la France

Vous les trouverez dans l’annexe ci-jointe, reproduite à partir du rapport.


B : Analyse critique de ces résultats.


1°) Adéquation par rapport aux conventions posées par le rapport.

 - Les conventions posées par le rapport énoncent tout d’abord que la construction doit être réalisée dans une « zone périurbaine » de la ville la plus peuplée du pays. S’agissant de l’organisation administrative française, on peut se demander si il s’agit d’une zone périurbaine à l’intérieur de Paris (auquel cas le cas théorique est impossible à traiter), ou extérieur à Paris, ce qui risque alors de provoquer un décalage avec la situation des autres pays.

- de même, les conventions prévoient que les plans d’architectes sont regardés comme acquis. Dès lors, il n’est pas logique de les ajouter au coût de la procédure.

- en revanche, ne sont nullement mentionnés dans les coûts les participations d’urbanisme (qui peuvent d’ailleurs être très variables).


2°) Adéquation par rapport au droit de l’urbanisme français

On peut avoir un doute sérieux sur certaines appréciations par rapport au droit de l’urbanisme français (dans sa contexture antérieure à la réforme).

Pose ainsi problème la question de l’étude d’impact : Il n’est pas du tout évident qu’elle soit nécessaire ici, mais si elle l’est alors, son coût et sa durée d’élaboration ont été entièrement oubliés.

Est également discutable le fait que la durée d’élaboration du permis de construire (dans le cas où aucune étude d’impact est nécessaire) soit fixée à 1 mois, alors que la société est supposée avoir tous les plans en mains et qu’elle agit sans délai.

Pose encore problème le fait qu’est considéré comme une « procédure », l’affichage du permis de construire, ou plus exactement, le fait que cette procédure se voit attribuée un délai de deux mois qui correspond à la durée de l’affichage. Il me semble qu’à l’extrême rigueur on peut admettre le caractère de « procédure » au sens du rapport, mais que celle-ci est d’exécution instantanée.

Est également problématique l’absence de mention de la réglementation ERP et de « l’autorisation d’exploiter » requise pour les entrepôts.

Enfin, si l’on tient à la logique du rapport, il faut souligne que le délai de trois mois d’obtention du certificat d’achèvement aurait dû être ajouté au délai global et non être compté pour un seul jour. En revanche, le délai de dépôt de al déclaration d’achèvement des travaux aurait dû être compté pour un seul jour, et non à son taux maximum, puisque la société est supposer agir diligemment et sans délai.


Au total, on peut avoir le sentiment qu’il existe sur la réponse française des imprécisions importantes qui sont de nature à peser sur le résultat. On attirera néanmoins l’attention sur le fait que la durée de la procédure est sans doute plus importe qu’annoncée, que le nombre des procédures sera légèrement augmenté mais qu’en revanche, sauf si on intègre les participations d’urbanisme, le coût devrait être réduit.

la suite dans une prochaine note 

Commentaires

Les 60 jours pour obtenir une ligne téléphonique sont aussi sujets à caution. Et puis pourquoi ranger l'obtention d'une ligne téléphonique dans les procédure administratives ? A ce niveau-là, c'est surtout commercial !

Écrit par : GroM | 07/02/2007

On relève que la construction dont s'agit est destinée au stockage de livres (probablement des ouvrages juridiques anciens).

Écrit par : Egon Jestaz | 07/02/2007

Une conclusion s'impose : la Banque mondiale entrevoit déjà l'extension planétaire de la Mémoire du droit.

Écrit par : Egon Jestaz | 08/02/2007

la mémoire du droit n'a pas "five owners"... ce n'est donc pas la société envisagée... (il est vrai que la société envisagée est la "building company" et non celle qui exploitera l'entrepôt.

Écrit par : Frédéric Rolin | 08/02/2007

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