23/10/2006
CNE : le Tribunal des conflits aura à se prononcer sur la compétence juridictionnelle
Comme la rapporte un de mes informés commentateurs, le Ministère du travail a indiqué qu’il entendait saisir le Tribunal des conflits de la question de la juridiction compétente pour apprécier la conventionnalité de l’ordonnance ayant institué le CNE.
En effet, comme je le rappelais ici la semaine dernière, la Cour d’appel de Paris a confirmé la compétence de la juridiction judiciaire dans cette affaire, au terme d’une motivation qui, si, j’en crois les renseignements qui m’ont été donnés, repose essentiellement sur la distinction entre le contrôle de légalité et le contrôle de conventionnalité.
Le gouvernement persiste donc dans sa volonté de voir trancher cette question de compétence en faveur de la juridiction administrative.
Le même commentateur que je citais tout à l’heure, pose dans sa contribution, de manière très précise les différentes possibilités qui s’ouvrent au Tribunal des conflits :
Estimer qu’il y a eu une ratification implicite, auquel cas, on retombe sur un classique contrôle de conventionnalité d’une loi, et nul n’a jamais soutenu que le juge administratif aurait une compétence exclusive en ce cas.
Estimer, (et quand je dis estimer, vous noterez que c’est une figure de style, il faut bien entendu lire « décider ») que le fondement de l’arrêt de la Cour d’appel (i. e., la distinction légalité/conventionnalité affirmée nettement par la Cour de cassation en 2001) doit être confirmé.
Estimer enfin, suggère mon commentateur, qu'il convient de distinguer entre le droit communautaire, qui bénéficierait d’un régime propre, et les autres conventions internationales d’effet direct (autrement dit, confirmer la logique de l’arrêt de 1996 de la Cour de cassation reposant sur l’autonomie de l’ordre juridique communautaire, mais écarter la logique de l’arrêt de 2001 évoquée à l’alinéa précédent).
Je partage tout à fait cette distinction tripartite. Il me semble de surcroît qu’il est possible d’affiner l’analyse pour montrer que la décision du Tribunal des conflits pourrait-être conditionnée par d’autres logiques.
1 – le Tribunal des conflits peut-il vraiment retenir la troisième proposition ? Personnellement, je ne le crois pas. Je rappelle en effet que, quantitativement, le nombre le plus important d’exceptions d’inconventionnalité accueillies par le juge judiciaire, et en particulier par la Cour de cassation, ne concernent pas le droit communautaire, mais le droit de la Convention EDH. J’observe en outre que bon nombre de ces exceptions sont relatives au droit au procès équitable, et visent des dispositions relatives à l’organisation juridictionnelle judiciaire (qu’il s’agisse de la partie réglementaire du Code de l’expropriation, ou de certaines dispositions du NCPC). Dans ces conditions, je vois mal les membres du Tribunal des conflits, nommés au titre de la Cour de cassation, accepter que le juge judiciaire ne soit plus compétent pour apprécier la conventionnalité des dispositions réglementaires qui régissent sa propre activité. Et pour tout dire, je vois mal également les membres nommés au titre du Conseil d’Etat faire cette « mauvaise manière » à la Cour de cassation.
2 – Que peut penser le Tribunal des conflits de la distinction « légalité/conventionnalité » posée par la Cour de cassation en 2001 ? Les fondements de celle-ci sont en définitive très fragiles. J’ai pour ma part souligné à plusieurs reprises, notamment dans ma brève note au Dalloz, que c’était sans doute le critère « légalité/applicabilité » qui en était le fondement réel, mais celui, également, est discutable.
Rappelons, dans le prolongement de l’arrêt Cohn-Bendit, que lorsqu’un règlement est contesté devant le CE pour méconnaissance d’une norme internationale, il est annulé (si du moins cette méconnaissance est avérée, bien évidemment). C’est donc bien que dans le contentieux de l’action, cette méconnaissance du droit international est conçue comme une question de légalité, au sens large du terme, c’est à dire de validité. En revanche, c’est dans le contentieux de l’exception que les choses changent : comme cela ressort des arrêts que je citais dans ma note, la norme interne est alors « écartée », sans que son « illégalité », toujours au sens large, ne soit relevée.
Autrement dit, il existe bien un hiatus, entre le contentieux de l’action et le contentieux de l’exception. Quelle en est la justification ?
A mon sens, ce hiatus résulte du fait que le sort fait à la loi « inconventionnelle » à « déteint » sur celui des actes réglementaires.
S’agissant des lois, il n’y a pas de recours direct en inconventionnalité. La question est toujours posée sous la forme d’une exception. Et le Conseil d’Etat, suivant en cela la vieille logique de la décision IVG de 1975 du Conseil constitutionnel, considère que le caractère « relatif et contingent » de la supériorité d’une convention internationale sur une loi, au nom de la possibilité de dénonciation de la convention et de la condition de réciprocité, conduit à ce que la loi considérée ne soit pas invalidée mais simplement déclarée inapplicable.
On observera en outre que sous couvert d’une analyse juridique, c’est bien en réalité le statut de la loi expression de la souveraineté nationale qui a ainsi été protégé.
Or, il apparaît assez nettement que le vocabulaire juridictionnel dont il est usé à propos des lois a été repris à propos des actes réglementaires (l’arrêt Tête de 1998 que je citais dans ma précédente note le montre bien) de sorte que c’est produit cet effet de contamination que j’évoquais.
A partir de là, s’offre au Tribunal des conflits la possibilité d’une clarification, mais d’une clarification délicate à manier.
Il peut vouloir poser l’équation conventionnalité = légalité, mais alors l’arrêt Septfonds l’oblige à admettre la compétence du juge administratif.
Il peut également poser que conventionnalité et légalité sont deux choses différentes. Mais alors il lui restera à expliquer comment un décret contraire à un Traité est « illégal ».
Il peut encore cantonner l’arrêt Septfonds aux règles du droit interne et poser une exception pour les questions de conventionnalité, auquel cas, il est évident que cette décision serait tout proche de pouvoir prétendre à la qualification de « grand arrêt ».
Il peut enfin revirer complètement sur l’arrêt Septfonds en attribuant au juge judiciaire toutes les questions d’appréciation de la validité des actes administratifs (qui ne bénéficie pas de la protection constitutionnelle, laquelle ne vise que « l’annulation ou la réformation des actes administratifs »), auquel cas, la qualification de grand arrêt ne serait même plus discutable.
Observons d’ailleurs que cette dernière solution, malgré la rupture forte qu’elle introduirait, n’est pas la plus inconcevable.
D’abord, quantitativement, le nombre des questions préjudicielles posées par les juridictions judiciaire reste limité, ce qui témoigne que l’enjeu est limité.
Ensuite, la déclaration du juge judiciaire, prononcée par voie d’exception en serait pas revêtue de l’autorité absolue de chose jugée et pourrait être remise en cause dans le cadre d’un recours direct dirigé contre l’acte.
Enfin, les hypothèses de contrariétés insurmontables entre les deux ordre juridictionnels seraient sans doute très limités et rejoindraient, en définitive, le petit nombre des décisions manifestant un désaccord sur une question d’interprétation qui existent d’ores et déjà (et dont le contentieux de la convention EDH, notamment, fournit quelques exemples).
3 – Au total, donc, la décision d’élever le conflit, si elle reste contestable dans ses motivations, donnera au Tribunal des conflits l’occasion de clarifier une question importante. On formulera donc simplement le vœu que cette décision n’aura pas à être acquise en usant de la voix de départage du Garde des Sceaux, ce qui en affaiblirait notablement la crédibilité.
Commentaires
1/ Proche de votre point de vue sur la question de l'applicabilité, votre collègue Jacques le Goff, sur Telos :
http://www.telos-eu.com/2006/10/le_cne_seratil_desactive_par_l.php
2/ Je signale le point de vue que j'ai moi-même développé :
http://www.opuscitatum.com/modules.php?name=Forums&file=viewtopic&p=8258#8258
3/ Et s'il fallait parier ?
Je parierais, sans trop de certitudes, soit sur une refonte complète de la jurisprudence Septfonds (peut-être souhaitable), par exemple dans le sens que vous indiquez, soit, plus probablement (?), sur l'assimilation du contrôle de conventionnalité des actes administratifs à une sorte de contrôle de légalité, avec toutefois (au moins) deux cas où il n'y a pas renvoi au juge administratif, celui du juge pénal (exception classique prévue par la loi), et celui relatif au droit communautaire européen d'application directe (du fait de la jurisprudence de la CJCE et avec un appui possible sur la place spécifique de ce droit dans la Constitution)...
En effet, il ne me semble guère dans la logique du temps de maintenir des règles différentes de compétence pour contrôle de conventionnalité et contrôle de légalité dans les cas où une partie à un litige excipe d'une exception d'illégalité (au sens large), et la jurisprudence Septfonds serait grosso modo maintenue.
Il reste cependant d'assez nombreux avantages à la deuxième solution : a) elle est de formulation très simple b) c'est l'actuelle jurisprudence de la Cour de cassation c) elle ne nécessite pas d'exception pour le droit communautaire, puisque c'est tout le droit international d'application directe qui se voit appliquer la même solution d) elle est compatible avec les restrictions et différences faites par le Conseil d'État lui-même entre illégalité et inconventionnalité...
En revanche, la logique de l'arrêt Septfonds en prendrait un coup... Et, plus accessoirement, on pourrait avoir des divergences de jurisprudences sur la conventionnalité de mêmes actes administratifs.
On irait peut-être alors vers une dynamique d'évolution jurisprudentielle (voire législative) pouvant modifier assez fortement les équilibres et les articulations entre les deux ordres de juridictions.
Écrit par : Tom | 23/10/2006
Je n'ai lu votre analyse sur opus citatum qu'après avoir rédigé ma note et à la lecture je me suis rendu compte que vous aviez tout dit et que mon texte était redondant.
A une infime nuance près : la réduction de compétence du JJ au seul droit communautaire pose, comme je l'ai dit dans ma note, la question du droit de la CEDH confronté à des normes réglementaires, qui est quantitativement très importante devant la Cour de cassation (et importante puisque c'est la maîtrise par la Cour de cassation de ses procpres règles qui est en jeu).
Écrit par : Frédéric Rolin | 23/10/2006
1/ Sur la CEDH et les règles de procédures, on peut imaginer un petit aménagement de la jurisprudence Septfonds (si on est conservateur et qu'on ne veut pas tout bouleverser) :
Comme déjà pour le juge pénal, comme déjà dans le cas de la voie de fait, comme déjà dans, je crois, le cas du contentieux de l'assiette en fiscalité indirecte, il suffirait de dire que vue la matière et le domaine concernés, les exceptions de légalité et de conventionnalité concernant la procédure civile sont de la compétence du juge judiciaire lorsque l'action est devant ce même juge.
2/ Sinon, votre distinction de compétence entre voie de l'action (annulation, réformation de la norme) réservée au JA pour les actes administratifs, et voie de l'exception (non application, norme écartée mais non invalidée) qui serait ouverte au juge judiciaire sans renvoi préjudiciel, aurait l'avantage d'être très claire, et plus justifiée que la distinction exception d'illégalité/exception d'inconventionnalité évoquée jusqu'ici.
Mais cela suppose une remise en cause complète de la jurisprudence Septfonds.
On aurait là une révolution. Le TC peut-il oser aller jusque-là ?
Écrit par : Tom | 23/10/2006
Autant la distinction à propos du droit communautaire peut reposer sur une logique rationnelle "l'ordre juridique communautaire", autant y ajouter la CEDH, mais pas le reste du droit international d'effet direct ne se comrpend plus. C'est pour cela que je ne propose pas cette solution
Écrit par : Frédéric Rolin | 23/10/2006
Je ne suis pas très convaincu non plus pas cette solution de compromis indiquée au 1/ de mon post ci-dessus, mais il ne s'agirait pas de faire une distinction (en droit) entre d'un côté, droit de la CEDH, et d'un autre côté, reste du droit international...
Il s'agirait d'une distinction entre domaine de la procédure civile, où le juge judiciaire aurait pleine compétence toutes les exceptions d'illégalité (au sens large : lois internes, CEDH, droit international d'application directe), comme dans déjà certains domaines où le juge judiciaire a une compétence propre pour les exceptions d'illégalité (cas du pénal ou de la voie de fait par exemple), et d'autres domaines, où le renvoi au juge administratif resterait nécessaire.
Bref aménagement de Septfonds & Co (la jurisprudence envisage déjà des exceptions au renvoi préjudiciel), plutôt que séparation au sein du droit international d'application directe.
Mais ce serait de l'ordre du replâtrage, avec le manque de lisibilité correspondant. Il vaudrait mieux l'équivalent de l’arrêt Berkani (un principe et des critères clairs et simples) pour la question envisagée...
Écrit par : Tom | 23/10/2006
@ Tom
Merci de ne pas oublier le contentieux fiscal dans votre énumération des domaines dans lesquels le juge judiciaire détient une "plénitude de juridiction" :
« L’autorité judiciaire, compétente pour statuer sur les réclamations relatives à l’application des contributions et taxes indirectes, l’est également pour apprécier la légalité et interpréter le sens des actes administratifs en vertu desquels la perception a eu lieu » (TC 27 oct. 1931, Société Pannier c/ Protectorat du Tonkin).
Ah les jolis Tonkinoises !
Cette solution vaut tant (cela va sans dire) pour les actes individuels que les actes réglementaires. Voir, pour une illustration intéressante de cette jurisprudence en matière de contentieux de la défunte vignette automobile : Cass. com. 6 avr. 1993, Lovaert.
Écrit par : Egon Jestaz | 23/10/2006
@ Tom
Merci de ne pas oublier le contentieux fiscal dans votre énumération des domaines dans lesquels le juge judiciaire détient une "plénitude de juridiction" :
« L’autorité judiciaire, compétente pour statuer sur les réclamations relatives à l’application des contributions et taxes indirectes, l’est également pour apprécier la légalité et interpréter le sens des actes administratifs en vertu desquels la perception a eu lieu » (TC 27 oct. 1931, Société Pannier c/ Protectorat du Tonkin).
Ah les jolis Tonkinoises !
Cette solution vaut tant (cela va sans dire) pour les actes individuels que les actes réglementaires. Voir, pour une illustration intéressante de cette jurisprudence en matière de contentieux de la défunte vignette automobile : Cass. com. 6 avr. 1993, Lovaert.
Écrit par : Egon Jestaz | 23/10/2006
juste une question de procédure
qui prend les paris que le président du TC va participer aux délibérations et viendra effectivement présider ?
Écrit par : wam/e | 24/10/2006
Depuis quand un ministère peut-il saisir le tribunal des conflits?
C'est nouveau, cela vient de sortir?
Je croyais que seule une juridiction pouvait le saisir en cas de conflit négatif ou si le Préfet élevait le conflit. Or dans le présent cas, la Cour d'Appel s'est reconnue compétente, il ne reste donc que le Préfet s'il a engagé la précédure préaliable.
Écrit par : Marc Boucher | 30/10/2006
Nul doute que l'autorité hiérarchique exercée par les ministres sur le préfet a été ici éludée, par facilité de langage à destination des medias. Je me repens de ne pas avoir fait de moi même la correction.
Écrit par : Frédéric Rolin | 30/10/2006
Bonjour à tous,
L'arrêt de la Cour d'Appel de PARIS du 20 octobre 2006, qui rejette le déclinatoire de compétence du Préfet de l'Essonne est en ligne sur mon blog dédié à cette affaire :
http://me.dnr.free.fr
(La Cour d'Appel n'a pas retenu l'argumentation de la ratification implicite.)
Écrit par : Me Daniel RAVEZ | 30/10/2006
M. Lyon-Caen a mis quelques mots sur le blog de Dalloz:
http://blog.dalloz.fr/blogdalloz/2006/10/le_cne_entre_sa.html
Cordialement,
Écrit par : zoopol | 01/11/2006
Je viens de mettre en ligne sur mon blog l'arrêté de conflit pris par le Préfet de l'Essonne pour saisir le Tribunal des Conflits.
Bonne lecture à tous.
http://me.dnr.free.fr
Écrit par : Me Daniel RAVEZ | 28/11/2006
Merci pour le lien donnant l'arrêté de conflit du préfet de l'Essonne.
Petit commentaire après lecture :
Le préfet maintient qu’une exception d’inconventionnalité n’est pas à distinguer d’une exception d’illégalité, que la jurisprudence Septfonts s’applique dans les deux cas.
Outre la jurisprudence classique qui ne dit rien du point spécifique, il indique deux arrêts récents du TC, mais aucun des deux n’est vraiment déterminants. Il sont de plus antérieurs à l’affirmation claire et nette de la Cour de cassation jugeant en un autre sens.
Donc l’affaire n’est faite ni dans un sens ni dans un autre… Le TC a réellement un point de droit à trancher.
Cf. les trois arrêts en question :
Tribunal des conflits, 19 janvier 1998, Syndicat Français de l'Express International, N° 03084
Tribunal des conflits, 23 octobre 2000, M. Boussadar, N° 3227
Cass., civ. 1, 3 avril 2001 (déjà cité plus haut)
Écrit par : Tom | 29/11/2006
CNE : le tribunal des conflits désavoue le gouvernement
LEMONDE.FR avec AFP | 19.03.07 | 21h11 • Mis à jour le 19.03.07 | 21h11
Écrit par : scoop | 19/03/2007
Ce lundi 19 mars, le Tribunal des conflits a estimé qu'il appartient au juge judiciaire et non au juge administratif de décider si le contrat nouvelles embauches (CNE) respecte le droit international. Il a donc annulé l'arrêté de conflit du préfet.
Par cette décision, le Tribunal des conflits ne juge pas de la conventionnalité ou de l'inconventionnalité du CNE au regard de la convention de l'Organisation internationale du travail (OIT), mais reconnaît la valeur législative du texte l'instituant (ratification implicite de l'ordonnace) et donc la compétence du juge judiciaire pour juger de sa conventionnalité (d'après les informations disponibles pour l'instant). La cour d'appel aura ici pleine compétence pour juger, s'il est besoin, de la conventionnalité de l'ordonnance, et bien sûr pour juger du fond du litige.
Commentaires
Pour voir les enjeux, cf. :
http://www.opuscitatum.com/modules.php?name=Forums&file=viewtopic&t=1766&postdays=0&postorder=asc&start=28
C'est une manière de trancher simple (= considérer que l'ordonnance avait été implicitement ratifiée) qui a été retenue par le TC, parmi diverses hypothèses possibles (Le Professeur Rolin soutenait cette ratification implicite).
L'arrêt est bien sûr important pour le litige en cause (et aura un relatif impact politico-médiatique), mais il n'aura probablement que peu d'intérêt au point de vue du droit (la remise en cause éventuelle ou l'aménagement éventuel de la jurisprudence Septfonds n'auront pas lieu à cette occasion.)
Dès que l'on aura le texte, on pourra en dire un peu plus.
Écrit par : Tom | 20/03/2007
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