24/08/2006
L'interdiction de fumer dans les lieux publics : un décret nuirait gravement à la sécurité juridique de cette louable mesure
L’annonce qui vient d’être faite par le Ministre de la Santé (quoiqu’elle ne semble pas refléter une unanimité gouvernementale) sur l’interdiction générale du tabac dans les lieux publics, nous donne l’occasion d’un intéressant exercice de réflexion juridique sur les compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire. Le Ministre aurait en effet déclaré sa préférence pour que cette mesure soit prise par décret et non pas par la voie législative. La question se pose de savoir si, en la matière le pouvoir réglementaire détient une compétence lui permettant de prendre cette mesure. A notre sens, cela n'est pas évident.
Exposons les termes du débat.
La prohibition du tabac dans certains espaces publics résulte, on le sait, de la Loi Evin de 1991, qui a modifié la loi Veil de 1976. Ces dispositions sont actuellement codifiées à l’article L. 3511-7 CSP qui dispose en termes généraux « Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment scolaire, et dans les moyens de transport collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs ». Ce même texte renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de « fixer les conditions d’application » de cette prescription.
Mais, corollairement, depuis le célèbre arrêt Labonne de 1919, il est admis qu’il « appartient au Président de la République, agissant en vertu de ses pouvoirs propres de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées sur l’ensemble du territoire national ». La Constitution de 1958, ont rappelé aussi bien le Conseil d’Etat que le Conseil constitutionnel, n’a pas supprimé cette prérogative, mais l’a simplement transférée, en vertu de l’article 21 de la Constitution, au chef du gouvernement : « il appartient au gouvernement, en application des articles 21 et 37 de la Constitution, de prendre des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire (CE Ass. 4 juin 1975 Bouvet de Maisonneuve, rec. p. 330), « l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement les attributions de police générale qu’il exerçait antérieurement en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative » (CC 20 février 1987, Décision n° 87-149 L).
D’un côté, donc, la prohibition du tabagisme dans les lieux publics, sous certaines conditions, a été posée par la loi, qui a habilité le gouvernement à en définir les modalités, et d’un autre coté, le gouvernement dispose d’un pouvoir de police général qu’il exerce sans habilitation pour la protection de l’ordre public, dont il n’est pas utile de justifier ici que la santé publique est une des composantes.
Comment ces deux sources de compétences peuvent elles trouver à se combiner au cas présent ? deux solutions sont envisageables : soit le gouvernement détient une compétence sur chacun de ces fondements, soit seule la loi d’habilitation la lui confère selon la problématique suivante : est ce que l’intervention d’une loi spéciale, dans le domaine de la lutte contre le tabagisme interdit au gouvernement d’exercer dans ce même domaine d’autres attributions que celles qui lui ont été expressément dévolues par ce texte ou est ce que ledit gouvernement demeure compétent pour exercer son pouvoir de police générale, nonobstant le texte législatif existant ?
Nous n’avons pu trouver, en jurisprudence, aucune solution parfaitement transposable, malgré une recherche relativement complète : chacun des arrêts que nous serons amené à citer ne pourra donc être utilisé que sous le bénéfice d’un certain nombre d’éléments d’interprétation.
Il nous semble toutefois que la réponse à la question posée peut s’envisager assez aisément dès lors que la loi Evin institue une police spéciale.
Une police spéciale, on le sait, est un procédé de protection de l’ordre public qui présente par rapport à la police générale des spécificités tenant soit à la nature ou à la composante de l’ordre public protégé, soit à la nature des procédés juridiques mis à dispositions des autorités de police, soit encore à la nature même des autorités chargées d’assurer le respect de cette police (éléments qui peuvent être cumulables).
Les dispositions du Code de la Santé publique, qui rassemblent les différents éléments de la lutte contre le tabagisme et qui codifient notamment la loi Evin nous semblent relever de cette catégorie. La finalité de ce régime est spécifique : la lutte contre le tabagisme, les procédés juridiques mis en place le sont également, notamment avec de nombreux régimes d’interdiction générale et absolue, et les autorités chargées d’en assurer le respect sont également spécifiques (v. not. les dispositions de l’article L. 3512-4 CSP).
Dans ces conditions, et conformément à une jurisprudence classique, l’autorité de police administrative générale n’est pas fondée à prendre des mesures réglementaires particulières, non prévues dans le cadre de la police spéciale (CE 30 juillet 1935, Établissements S.A.T.A.N., Rec., p. 847), sauf dans le cas de circonstances locales ou de périls imminents (v. sur ce point l’excellente note sur le blog droit administratif) ou encore pour protéger un autre intérêt public que celui visé par la police sépciale (CE S. 20 juillet 1971 Méhu, rec. p. 568), conditions qui ne sont pas remplies ici.
Ainsi, dès lors que la loi Evin peut-être considérée comme une police spéciale, les seuls pouvoirs du gouvernement sont ceux qu’ils détient sur le fondement des habilitations contenues dans ladite loi.
Au demeurant, quand bien même on serait gêné par cette appellation souvent délicate à manœuvrer de « police spéciale », il ne semble pas pour autant que la solution s’en trouverait changée : Dès lors que la loi a posé les règles relatives à une matière et dans un but déterminé, le pouvoir réglementaire ne peut pas en poser d’autres que celles pour lesquelles il lui a été conféré une habilitation. Il ne retrouve sa liberté que si il agit dans un autre cadre, conformément à la théorie bien connue de « l’indépendance des législations » (ici par exemple, on pourrait concevoir des régimes spécifiques d’interdiction de fumer dans des lieux publics non ignifugés pour prévenir non plus des atteintes à la santé publique mais des atteintes à la sécurité publique liée à des risques d’incendie).
Ainsi, de quelque point de vue que l’on se place, on doit admettre que le pouvoir réglementaire ne peut agir que dans le cadre de l’habilitation législative qui lui a été conférée. Un décret qui interdirait complètement le fait de fumer dans les lieux publics serait regardé comme pris par une autorité incompétente s’il excédait les termes de cette habilitation.
Cela conduit donc à une seconde question : est ce que l’habilitation contenue dans la loi Evin permet au gouvernement d’interdire le tabac dans tous les lieux publics ?
Selon nous une réponse négative s’impose. Rappelons une nouvelle fois les textes pour en prendre la mesure : L. 3511-7 CSP : « Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment scolaire, et dans les moyens de transport collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'alinéa précédent ».
La portée de la règle est donc assez simple à énoncer : il est interdit de fumer (dans les lieux à usage collectif) sauf dans les emplacements réservés à cet effet. Et l’habilitation conférée au gouvernement est également simplement énoncée : il doit fixer les conditions d’application de la règle mais il ne lui est donné aucun pouvoir pour l’étendre ou la restreindre ( à d’autre types de lieu par exemple).
Il existe au moins un arrêt suffisamment proche de la présente espèce pour que la solution soit relativement assurée : CE 16 novembre 1984, sté Promecom req n° 30464). Etait ici en question la légalité d’un décret d’application de la loi 29 décembre1979 relative à la publicité. La loi posait le principe que la liberté d’expression publicitaire s’exerçait dans le respect « de la protection du cadre de vie », et à cette fin posait des règles d’interdictions générales de la publicité dans certaines zones, et dans d’autres renvoyait au pouvoir réglementaire le pouvoir de fixer des prescriptions, notamment en termes d’emplacement et de surface.
Le Conseil d’Etat, généreux avec les termes de l’habilitation législative, admet certes que celle-ci « implique la possibilité pour le pouvoir réglementaire d’interdire toute publicité sur certains types d’emplacement » mais, malgré tout, il décide que cette habilitation ne permettait pas au pouvoir réglementaire de procéder à une « interdiction générale et absolue » de toute publicité sur les baies vitrées.
La transposition de cette solution au cas d’espèce peut conduire, nous semble-t-il sans trop de risque d’erreur, à poser la logique suivante : certes le gouvernement peut, dans le cadre de l’habilitation, ne pas permettre la constitution de « lieux spécialement aménagés » (par exemple en durcissant les conditions de séparation avec les espaces non-fumeurs), mais en revanche, il ne lui est pas possible de supprimer tous les « emplacements expressément réservés aux fumeurs » car alors il excéderait de toute évidence l’habilitation législative qui lui impose de préciser les conditions d’application de cette notion et non de la supprimer.
Ainsi, et sans vouloir peiner le Ministre de la Santé, on peut conclure avec un degré significatif de sécurité juridique que la solution qu’il envisage de recourir à la voie réglementaire pour interdire de fumer dans les lieux publics est illégale.
NB : je dois aux principes de « l’impartialité objective » que je défends par ailleurs, de préciser que je suis un vieux fumeur relaps, mais même si ma liberté intellectuelle est fortement limitée par la contrainte de l’addiction, je peux raisonnablement affirmer que je serais arrivé à la même solution si j’avais continué de bénéficier de la foi du converti à l’abstinence nicotinique.
NB 2 : je dois également aux vertus de l'amitié d'indiquer que la rédaction de cette note n'aurait pas été possible sans la discussion que j'ai eu sur ce sujet avec Olivier Févrot
Trackbacks
No Smoking
J'aimerai faire le lien entre deux billets également intéressants, consacrés aux projets du ministre de la santé, Xavier Bertrand, d'interdire de fumer dans les restaurants :
Frédéric Rolin écrit a un billet intéressant où il estime (de façon non...
Trackback par : Ca'Paxatagore | 24/08/2006
Tabac, alcool et jeu
Tabac, alcool et jeu. On en reparle. Un ministre chuchote, et la France s'agite. J'ai lu un peu tout ce qui passait depuis quelques heures, et puis sur le dernier des billets, sur Ca'Paxatagore, j'ai craqué, et laissé un commentaire que je reprend ...
Trackback par : le barrablog ... avec de vrais morceaux de Barrabé dedans | 24/08/2006
Je suis pas pas tout seul !!!
Alors c'est pas aujourd'hui dimanche, où le seul marchand de tabac se situe à la gare, que je vais allez m'en procurer, ce qui impliquerait de devoir m'habiller, prendre la voiture etc etc .. et de devoir m'avouer vaincu !
Mais je suis quan...
Trackback par : Blog de laurent | 10/09/2006
Commentaires
A tout hasard, un autre arrêt qui me semble concerner ce problème : CE 06.04.1993, Assoc. des anciens élèves de l'ENA, à propos de la décision hâtivement prononcée à la télévision de transférer l'ENA à Strasbourg (par Edith Cresson si mes souvenirs sont bons).
On y lit : "Considérant qu'aucune disposition de l'ordonnance précitée du 9 octobre 1945, ni des décrets pris sur son fondement ne donnent compétence au Premier ministre pour prendre, en qualité d'autorité de tutelle de l'Ecole nationale d'administration, la décision de transférer le siège de cet établissement public de Paris à Strasbourg ; que s'il appartient au Premier ministre de faire usage du pouvoir réglementaire qu'il tient de l'article 21 de la Constitution pour prendre une telle décision qui concerne tant le fonctionnement de cette Ecole que l'organisation de sa scolarité, il ne peut exercer ce pouvoir qu'en respectant les règles de forme et de compétence résultant de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 et des dispositions des articles 6 et 7 de l'ordonnance du 9 octobre 1945 ;".
Cela me fait penser qu'au fond il s'agit aussi de savoir quelles sont les limites du pouvoir réglementaire général, tel qu'il a d'abord été affirmé par la jurisprudence du CE sous la IIIème, puis explicitement posé par le constituant en 58. Manifestement, il va au-delà du champ des mesures de police, qui en sont certes le terrain de prédilection.
Il me semble que le pouvoir réglementaire général n'a ainsi jamais besoin d'une habilitation législative pour agir, mais est en revanche tenu de ne pas contrarier une disposition législative lorsqu'il en existe une. Cela sous le contrôle du juge, comme dans les cas que vous citez.
De telle sorte que, ne serait-ce que dans l'intérêt d'une discussion, il me semble contrairement à vous que l'illégalité d'une mesure d'interdiction générale de fumer dans lieux publics résulterait, non de l'incompétence du pouvoir réglementaire, mais de l'illégalité interne de la décision, qui serait contraire à une disposition législative, en imaginant que ce soit le cas, sachant d'ailleurs qu'il appartiendra encore une fois au pragmatique Conseil d'Etat de le déterminer.
Écrit par : MC93 | 24/08/2006
@mc 93 deux observations : 1°) l'arrêt de 1993 statue sur un pouvoir de tutelle et non de police, et la logique "Labonne" ne peut donc pas s'appliquer (puisque "pas de tutelle sans texte".
2°) il me semble qu'ici un décret ne relèverait pas du pouvoir réglementaire général, mais nécessairement d'une mesure prise en application de l'habilitation, et lorsque le réglement excède une habilitation, c'est bien une "incompétence" qui est sanctionnée par le juge (même si cette censure suppose, j'en suis d'accord avec vous, une appréciation de fond).
Écrit par : Frédéric Rolin | 24/08/2006
Le sentiment qui se dégage de la lecture de cette note, c'est que serait illégale la prohibition, par voie réglementaire, de lieux spécialement réservés aux fumeurs. Mais pourquoi le décret ne pourrait pas interdire de fumer dans les restaurants (lieux "affectés à un usage collectif", me semble-t-il), dès lors qu'il n'est pas interdit au restaurateur d'isoler un local spécialement dédié aux fumeurs (solution imparfaite du point de vue de la santé publique, je le reconnais : qu'en serait-il des serveurs obligés malgré tout d'aller travailler dans ces pièces) ?
Écrit par : Paxatagore | 24/08/2006
La question de légalité mise de côté, je suis profondément sceptique sur cette mesure, quand on voit comment la loi actuelle est respectée. Mais peut-être le gouvernement aura-t-il là autant de succès que sur la route avec les radars automatiques.
(le détecteur de fumée avec aspersion automatique serait une voie à poursuivre, même si cela pose deux problèmes légaux: l'absence d'OPJ pour constater le délit, et la sanction par aspersion qui n'est pas prévu dans le droit positif - hors le droit canon bien sûr)
Écrit par : GroM | 24/08/2006
@paxatagore : ce que vous préconisez c'est la rédaction actuelle du décret : fumer n'est permis dans les lieux publics tels que les restaurants que si un espace présentant certaines exigences en terme d'isolation est prévu.
(evidemment les lobbys de différéntes sortes ont conduit à ce que cette partie du décret ne soit pas appliquée ou du moins pas sanctionnée pénalement) :
Article R3511-1
L'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif prévue à l'article L. 3511-7 s'applique :
1º Dans tous les lieux fermés et couverts accueillant du public ou qui constituent des lieux de travail ;
2º Dans les moyens de transport collectif ;
3º Dans les lieux non couverts fréquentés par les élèves des écoles, collèges et lycées publics et privés, pendant la durée de cette fréquentation.
Article R3511-2
L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements qui sont mis à la disposition des fumeurs, au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1.
Ces emplacements sont déterminés par la personne ou l'organisme responsable de ces lieux, en tenant compte de leur volume, disposition, condition d'utilisation, d'aération et de ventilation et de la nécessité d'assurer la protection des non-fumeurs.
Écrit par : Frédéric Rolin | 24/08/2006
À GroM qui a dit : "(le détecteur de fumée avec aspersion automatique serait une voie à poursuivre, même si cela pose deux problèmes légaux: l'absence d'OPJ pour constater le délit, et la sanction par aspersion qui n'est pas prévu dans le droit positif - hors le droit canon bien sûr)"
Voyons, le droit pénal interdit tout moyen de défense a priori, comme l'installation de pièges dans une maison : ce n'est pas de la légitime défense. Pourquoi ?
1. Pas d'atteinte au corps ni à un bien matériel ;
2. La défense doit être volontaire, donc humaine : pourrions-nous affirmer que les détecteurs de fumée ont une âme et que leur réponse est volontaire ?
À Frédéric Rolin : C'est, si je ne m'abuse, une délicate application de la théorie de la mise en cause (législateur)/mise en œuvre (exécutif).
Écrit par : Guillaume Lethuillier | 24/08/2006
@Frédéric Rolin :
Il ne me semble pas que dans le cas des Anciens élèves de l'ENA la tutelle soit le problème. Au contraire, le juge dit clairement que le premier ministre ne peut pas prendre la mesure attaquée en tant que tutelle, car rien dans l'ordonnance ne l'y autorise. Et il dit, en revanche, aussi clairement, que le premier ministre est compétent en application de l'art 21 C, mais qu'il n'y a pas mis les formes.
En outre, pour revenir à l'actualité, dans le cas présent il n'est pas inconcevable de rattacher une telle mesure à la police administrative, au titre de la salubrité. Puisque la mesure se propose d'être nationale, Labonne en serait le bon fondement...
Écrit par : MC93 | 24/08/2006
Dommage que le trackback ne fonctionne pas avec mon blog...
En France ce ne sont pas les lois qui manquent, mais la volonté de les appliquer.
::
Écrit par : Patrick B. | 24/08/2006
Billet très interessant, comme toujours, avec un très bon angle..
juste un doute s'agissant de la décision Sté Promecom de 1984 (qui est mentionnée aux GAJA sous le nom Sté Eurybia au n°68.5)
Ma lecture de cette décision est que le CE écarte le moyen de l'incompétence du pouvoir règlementaire. En revanche il censure la disposition règlementaire imposant une interdiction absolue, en raison de la violation du "principe de liberté de la publicité" posé par la loi en question. C'est donc la violation de la loi par le règlement qui est retenue.
Mais comme vous le dites, les choses ne sont pas nécessairement transposables.
Dans notre affaire de fumée, on pourrait même imaginer (je m'amuse) que le décret soit censuré en tant qu'il exclu par exemple les discothèques, eu égard l'objectif de santé publique.
"Interdire la cigarette partout sauf dans les boites, c'est aussi bête que si l'on interdisait la crème solaire, sauf sur les plages." ai-je lu quelque part...
Écrit par : sdl | 24/08/2006
@guillaume: qui vous parle de légitime défense ? Il s'agirait ici que l'Etat installe des arroseurs dans les lieux publics où il est interdit de fumer (par exemple les établissement scolaires). L'aspersion n'est pas un moyen de défense, mais une nouvelle sanction pénale.
Bon j'arrête de plaisanter. Très bon billet en tout cas.
Écrit par : GroM | 25/08/2006
Pour GroM, de tels systèmes sont des pièges. Or des particuliers ont tenté de justifier l'installation de ces pièges chez eux pour se défendre a priori, voulant se justifier dans le champ de la légitime défense... en vain.
C'était un simple parallèle avec les particuliers, chacun sait que l'Etat n'est pas responsable pénalement (ça n'aurait aucun sens). C'était un raisonnement par l'absurde, et tend à montrer qu'une telle loi pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel pour violation des principes à valeur constitutionnelle du droit pénal et de la Constitution.
En effet, l'article 9 de la Déclaration de 1789 dispose : "Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi."
De fait, en en tirant une règle plus générale, pensez-vous qu'il soit indispensable d'arrêter une personne en train de fumer ? Et, si oui, ne pensez-vous pas que ce système soit un peu trop rigoureux ?
J'ai bien saisi que ce n'était qu'une plaisanterie, mais il me semblait intéressant de nous y pencher.
Écrit par : Guillaume Lethuillier | 25/08/2006
Note : j'avais compris au départ qu'une loi pourrait permettre à une personne physique ou morale d'installer ce genre de système pour la défense de la santé des personnes présentes dans les locaux publics, mais non pas comme une véritable sanction pénale (j'ai survolé trop rapidement votre commentaire) ; d'où le raisonnement passant par la voie de la légitime défense.
Écrit par : Guillaume Lethuillier | 25/08/2006
Et l'aspetisation de la société, c'est pas devenu un nouvel élément de l'ordre public...?!
Écrit par : gigi | 27/08/2006
Quelle bonne nouvelle nous apportez-vous! Et qui comble la fumeuse joyeuse que je suis, fatiguée de s'addicter dans son petit coin comme une pestiférée....
Une libre lectrice
Écrit par : Fanny | 06/09/2006
Une décision en rapport indirect avec la question relative à la lutte contre le tabagisme :
CE, ord. réf., 8 septembre 2005, Garde des Sceaux, ministre de la Justice c. Bunel, n° 284803.
Sens de l'ordonnance de référé : le "droit à la santé" ne figure pas au nombre des libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 CJA, et ce, quand bien même la protection de la santé publique constituerait un principe de valeur constitutionnelle, en raison du renvoi fait par le Préambule de la Constitution de 1958 au Préambule de la Constitution de 1946.
Il s'agissait d'un risque de tabagisme passif encouru par un détenu souffrant d'une maladie coronaire.
Écrit par : Romanis | 24/09/2006
Petite question.
Je ne suis pas juriste, mais l'interdiction totale de fumer dans les lieux publics n'est-elle pas tout simplement illégale au niveau Européen?
Si le tabac est un produit légal, il est normal qu'il puisse etre consommé dans certains lieux publics, meme soumis a licence. Autrement on pourrait aussi imaginer interdire la consommation d'alcool, de hamburger, ou de cacahuètes dans les lieux publics au nom de la santé publique.
Écrit par : GlugGlugGlug | 04/10/2006
Dans certaines villes la consommation d'alcool est interdite sur la voie publique... De plus certaines armes (blanches ou non) sont autorisées à la vente mais pas au port (d'arme).
Écrit par : maxime | 09/03/2007
Oui d'ailleurs à Paris je me suis deja fait arreter pour "ébriété sur la voie publique" avec garde a vue et tout. Ils sont pas cool du tout les flics en ce moment. Esperons que sarco passe pas.
Écrit par : Arnaud | 03/04/2007
Bonjour,
Actuellement journaliste pour la radio (rnt) je travaille sur une matianle au côté de Ginie VAN DE NOORT.
Mardi 15 janvier nous allons traiter de l'interdiction de fumer dans les lieux publics.
Nous souhaiterions avoir un intervenant par téléphone à ce sujet de 8h à 8h30.
D'avance merci pour votre retour.
A votre disposition aux coordonnées ci-dessous.
Cordialement
Écrit par : LABIDI Linda | 07/01/2008
Il est évident que ce décret va beaucoup trop loin, et ce qui est peut être encore plus
inquiétant, c’est tous les mensonges qui l’entourent.
1) Le tabagisme passif : les chiffres sont bidonnés, il n’y a qu’à prendre ceux des études
officielles, voir l’interview video de Philippe Even, pneumologue, ancien doyen Necker
enfants malades, à ce sujet (sur dailymotion), ou l’appel de Rene Molimard : "Alcool, tabac.
Gare au pavé de l’ours, un appel à réagir"
2) le refrain "ailleurs tout se passe pour le mieux dans le meilleur des mondes", c’est FAUX
! En Angleterre et Irlande les pubs ferment à la pelle, en plus en Irlande la conso de tabac
augmente ! En Italie ça recommence à fumer partout ...
L’Etat outrepasse ses fonctions, c’est tout, 14 millions d’adultes ont droit à des lieux
privés ouverts aux public
Pour des bars non fumeurs ET pour des bars fumeurs ?
http://forum.barfumeur.com
Écrit par : an691 | 28/02/2008
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