le Blog de Frédéric Rolin

Fin de semaine. Evry, Université, délibérations, articles en retard et point d’enthousiasme pour s’y atteler. Retour à Paris. Crochet par la librairie, tenue par mon frère, et dont le lien figure un peu plus bas, dans la colonne de gauche.

 

Sentiment un peu honteux en y entrant : je me souviens de l’époque durant laquelle je rédigeais tous les commentaires pour les catalogues à paraître, je me souviens de tous ces livres qui me passaient entre les mains, par dizaines, par centaines, et qui m’ont fait connaître et comprendre le droit. Premier contact avec Pothier, Traité du droit des obligations ; surprises devant ces textes parfois oubliés, et pourtant si proches de nos réflexions actuelles : ce Droit des chemins de fer, qui narre l’aventure de l’offre de concours, de la concession et de l’interventionnisme étatique croissant, ce vieux recueil des avis du Conseil d’Etat, officiellement publié alors pourtant qu’ils sont supposés être secrets, mais la IIIe République n’avait pas nos pudeurs.

 

Je me souviens de cette époque, et je songe qu’aujourd’hui j’en suis fort loin : des commentaires, je n’en rédige plus guère, c’est mon frère qui s’en charge fort bien. Avec ces ouvrages qui passent sur ces étagères je n’ai plus la même familiarité : chaque coup d’œil est une découverte. Ces tables de la Cour suprême de Chine (1914-1930), quelle mine pour l’acclimatation du droit occidental en orient (et quelle belle préface de Jean Escarra). Cette thèse sur les clauses de révision dans les marchés publics, écrite par un intendant de la Marine, quelle révélation sur la mise en place administrative de la théorie de l’imprévision, avant même que la jurisprudence ne se préoccupe de la reconnaître (la marine étant d’ailleurs plus compréhensive que les Ponts et Chaussées pour admettre qu’elle soit constituée). Bref que de merveilles, que de sujets d’étonnements, que de textes qui donnent à penser, qui font que le droit ne se résume pas à une recherche Legifrance, et encore, limitée sur les trois derniers mois.

 

Parmi les volumes que j’extrayais ainsi de leurs étagères temporaires, il en était un que j’avais déjà commenté, brièvement. Un volume, modeste en format et en apparence, ne brillant pas davantage par sa reliure, un volume que l’on pourrait peut-être encore trouver d’occasion chez Gibert, ou aujourd’hui sur Chapitre.com. Pourquoi m’arrêtai-je sur celui-ci ? Sans doute pour retrouver le titre des articles qu’il contenait, car de fait, c’est un recueil d’articles.

 

Un article de l’actuel Président du Conseil Régional Languedoc Roussillon. A son image.

 

Une monographie sur les Ponts-et-Chaussées en Dauphiné au XVIIIe siècle, plus historique que juridique.

 

Une brève étude sur la juridiction des Intendants de Paris, qui n’épuise pas le sujet, loin de là.

 

Et. Et une Etude qui constitue en volume les trois quarts de ces Questions administratives dans la France du XVIIIe siècle (PUF 1965, coll. Travaux et recherches de la Faculté de droit et des sciences économiques de Paris, Série « sciences historiques », n° 5, pref. F. Dumont), rédigée par Jacques Phytilis et intitulée « Une commission extraordinaire du Conseil du Roi : La commission des Postes et Messageries et le contentieux des messageries » (soulignons que l’auteur consacrera ensuite une thèse à l’ensemble de ces commisions : Justice administrative et justice déléguée au XVIII e siècle, l’exemple des commission extraordinaires de jugement à la suite du Conseil, PUF 1977).

 

Dès les premières pages j’ai été fasciné par cette étude : rachat de fermes ou de concessions, liquidations des indemnités dues aux entreprises privées évincées par le pouvoir royal, mérites comparés de la régie et de la ferme par Turgot. Bref, j’y voyais se déployer toutes ces questions essentielles sur les pouvoirs de l’administration en matière de contrat, et spécialement sur le régimes des résiliations pour motif d‘intérêt général.

 

Sur ce point, si ce texte n’apportait pas de révélations, la rigueur de l’analyse permettait de comprendre les logiques profondes à l’œuvre et la manière dont elles avaient perduré dans les cahiers des clauses et conditions générales après la Révolution, actes-types qui sont la source matérielle de nos « principes généraux gouvernant l’exécution des contrats administratifs ».

 

Mais, feuilletant plus avant, j’y trouvais (p. 61 et s.) un bref chapitre consacré au fonctionnement de cette commission. C’est en le lisant que m’apparut le sujet de cette note. Pour en prendre la mesure, il faut faire deux ou trois rappels historiques.

 

On sait qu’à la fin de ce siècle, la complication des procédures judiciaires avait atteint un sommet. Malgré les tentatives de réformation, l’entropie du système juridictionnel perdurait, et l’incapacité de maintenir la réforme Maupeou sur les Parlements en est un exemple parmi d’autres.

 

Comme souvent, la réforme employa donc des voies tortueuses. La principale fut celle du recours aux différentes composante judiciaires du Conseil d’Etat du Roi, et notamment au Conseil Privé. On sait en effet que cette justice royale présentait la caractéristique d’être peu onéreuse, relativement rapide, et dépourvue de toutes les formes d’incidents de procédure qui rendaient si imprévisible voire irrationnelle l’issue des procès ordinaires.

 

Cependant, le Conseil lui-même, d’une composition limitée en nombre de membres,ne pouvait assumer la charge d’un contentieux abondant. C’est pourquoi, à la fin de l’Ancien Régime, furent créées des « Commissions », véritables démembrements du Conseil, qui ne rendaient donc qu’une justice retenue et non déléguée, contrairement aux Parlements, et qui, spécialisées dans des contentieux techniques particuliers, rendaient des décisions modernes et efficientes.

 

Celle décrite dans ce texte concernait le contentieux des messageries (d’une part l’indemnisation des anciens fermiers, d’autre part le contentieux général de ce service public). Elle était composée de commissaires, membres du Conseil du Roi, chaque affaire était instruite par un rapporteur et, au cours de chaque audience (non publique semble-t-il) un « Procureur Général du Roi » prenait des conclusions.

 

« Procureur Général du Roi ». Voilà la deuxième précision à apporter. Ce terme désignait classiquement, si l’on s’en tient à Denisart (Collection de décisions nouvelles et de notions relatives à la jurisprudence actuelle. Septième édition revue et considérablement augmentée, Paris, 1768) le ministère public, chargé de représenter les intérêts du Roi ( et donc de l’ordre public) dans les procès criminels et dans certains types d’affaires civiles.

 

Lorsque la commission fut créée en 1775, le Procureur Général était donc là pour défendre les intérêts de la Couronne, et en particulier ses intérêts financiers lorsqu’un ancien fermier sollicitait une indemnité, ou les intérêts du service lorsqu’était en débat la police des messageries.

 

Cependant, et c’est ici que nous passons du rappel des institutions existantes aux informations fondamentales contenues dans notre texte, l’examen de l’ensemble des archives de cette commission laisse apparaître, souligne l’auteur, que très rapidement, le Procureur général près la Commission donna des réquisitions qui pouvaient se révéler favorables, partiellement ou totalement aux réclamations du « suppliant ».

 

Ainsi, notamment, dans la matière des indemnités allouées aux anciens fermiers des postes ou messageries, l’analyse systématique laisse apparaître que les réquisitions du procureur sont souvent plus favorables que le jugement de la commission (op. cit. p. 66). Ces constatations conduisent l’auteur à souligner que la défense des intérêts de « Sa majesté », devient très rapidement celle de «l’ordre public » voire celle de la balance des droits privés et des intérêts publics.

 

Notons encore que le Procureur général prend ses réquisitions après le rapport du rapporteur, et joue donc dans cette commission un rôle contradicteur par rapport à ce membre de la juridiction.

 

Cette description d’une des premières juridictions administratives spécialisées de l’Ancien Régime, et de l’apparition d’un ministère public qui s’affranchit de la conception stricte de la notion de « défense des intérêts de la Couronne » au profit d’une certain indépendance fonctionnelle invite évidemment à la réflexion.

 

Tout d’abord, il n’est pas exagéré de dire que ce Procureur Général constitue une véritable préfiguration du « commissaire du Roi » qui sera institué devant le Conseil d’Etat en 1831.

 

Ensuite, le parallélisme dans l’évolution fonctionnelle de ces ministères publics est également frappant. De même que les commissaires du roi devant le Conseil d’Etat n’étaient pas, initialement conçu comme indépendants (d’ailleurs un commissaire qui soutint dans des conclusions prononcées en 1832 les moyens présentés dans une affaire électorale par un opposant légitimiste à Louis Philippe fut vertement réprimandé, v. sur ce point notre note sous l’arrêt Kress, AJDA 2001, p. 608), ce Procureur général ne présentait originellement aucune spécificité. Pourtant, après quelques années de fonctionnement, cette indépendance était acquise, comme si elle était véritablement une exigence systémique des juridictions administratives. En assurant la contradiction par rapport au rapporteur ( si l’on veut bien nous pardonner cette répétition), ou du moins une lecture objective et neuve du dossier, ce ministère public concourt à la qualité de la justice rendue.

 

Pour autant, et ce sera notre dernière remarque, il ne faut pas inférer de ce parallélisme un quelconque argument fondé sur la tradition, pour tenter d’éluder les contestations dont le commissaire du gouvernement fait aujourd’hui l’objet devant la Cour européenne des droits de l’homme. Qu’un ministère public indépendant soit une tradition dans les juridictions administratives françaises, que l’on retrouve même dans certaines juridictions d’Ancien Régime, n’exclut pas que les exigences contemporaines du procès équitable imposent que les modalités de sont interventions soient aménagées, à condition du moins de ne pas conduire à sa disparition pure et simple (on observera d’ailleurs à cette égard que les archives de la Commission des Postes et Messageries semblent laisser apparaître le Procureur ne participait pas au délibéré…).

 

Voilà donc comment une visite à la librairie familiale se transforma en réflexion sur le statut du commissaire du gouvernement. Mais, l’heure de fermer approchant, mon frère me fit comprendre, à sa manière à la fois directe et amicale, qu’il n’entendait pas s’éterniser. Je voyais donc arriver le moment où je devrais reposer le livre à l’endroit d’où je l’avais extrait. J’avais cependant peine à accepter que cette petite découverte ne produise que ces réflexions fugaces qui s’étaient précipitées dans mon esprit à mesure de ma lecture. Je pris donc mon air le plus détaché, interpellais mon frère en lui demandant la permission de conserver ce modeste ouvrage (d’un prix notablement moins élevé que celui d’une 4e édition d’Aubry et Rau reliée en chagrin). Et voilà comment, pour coucher sur le papier ces brèves réflexions, non seulement je me livrais au pillage scientifique de l’œuvre d’autrui mais de surcroît à ce que certains esprits médisants pourraient qualifier d’abus de bien social. A moins que l’intérêt social de ce don ne soit justifié par le caractère publicitaire de cette note. Je laisse aux pénalistes le soin d’en décider.