La loi ° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, outre les dispositions bien connues relatives au « contrat première embauche », contient un certain nombre de dispositifs nouveaux, parmi lesquels le « contrat de responsabilité parentale » qui figure dans le dernier titre de la loi consacré à la lutte contre les incivilités.
 
Ce dernier contrat mérite qu’on s’y arrête, car il pose des questions assez fondamentales, quant à la notion même de contrat, et quant au régime juridique que dessine ce dispositif.
 
Pour prendre la mesure de ces questions, il faut tout d’abord rappeler le texte de la loi qui l’institue :
 
 
I. - Après l'article L. 222-4 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article L. 222-4-1 ainsi rédigé :
 
« Art. L. 222-4-1. - En cas d'absentéisme scolaire, tel que défini à l'article L. 131-8 du code de l'éducation, de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale, le président du conseil général, de sa propre initiative ou sur saisine de l'inspecteur d'académie, du chef d'établissement d'enseignement, du maire de la commune de résidence du mineur, du directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales ou du préfet, propose aux parents ou au représentant légal du mineur un contrat de responsabilité parentale ou prend toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance adaptée à la situation. Ce contrat rappelle les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporte toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation. Son contenu, sa durée et les modalités selon lesquelles il est procédé à la saisine du président du conseil général et à la conclusion du contrat sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Ce décret fixe aussi les conditions dans lesquelles les autorités de saisine sont informées par le président du conseil général de la conclusion d'un contrat de responsabilité parentale et de sa mise en oeuvre.
 
« Lorsqu'il constate que les obligations incombant aux parents ou au représentant légal du mineur n'ont pas été respectées ou lorsque, sans motif légitime, le contrat n'a pu être signé de leur fait, le président du conseil général peut :
 
« 1° Demander au directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales la suspension du versement de tout ou partie des prestations afférentes à l'enfant, en application de l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale ;
 
« 2° Saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
 
« 3° Saisir l'autorité judiciaire pour qu'il soit fait application, s'il y a lieu, des dispositions de l'article L. 552-6 du code de la sécurité sociale. »
 
II. - Le code de l'éducation est ainsi modifié :
 
1° L'article L. 131-8 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
 
« L'inspecteur d'académie saisit le président du conseil général des situations qui lui paraissent justifier la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale prévu à l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles. » ;
 

(...)

V. - La troisième phrase du troisième alinéa de l'article L. 521-2 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigée :
 
« Toutefois, le juge peut décider, d'office ou sur saisine du président du conseil général, à la suite d'une mesure prise en application des articles 375-3 et 375-5 du code civil ou des articles 15, 16, 16 bis et 28 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, de maintenir le versement des allocations à la famille, lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer. »
Article 49
 
Dans le code de la sécurité sociale, il est rétabli un article L. 552-3 ainsi rédigé :
 
« Art. L. 552-3. - En application de l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles, le directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales suspend, pour la durée et dans la proportion décidées par le président du conseil général, le versement de la part des allocations familiales et du complément familial dus à la famille au titre de l'enfant dont le comportement a conduit à proposer la conclusion d'un contrat de responsabilité parentale.
 
« La durée de la mesure de suspension est au plus égale à trois mois. Elle peut être renouvelée, par l'autorité l'ayant prononcée, dans la limite d'une durée maximale de suspension de douze mois.
 
« Lorsqu'au terme de la période de suspension prononcée par le président du conseil général, l'organisme débiteur des prestations familiales n'a pas été informé d'une décision de renouvellement, il rétablit le versement des prestations suspendues rétroactivement à la date de la suspension.
 
« Dès que le président du conseil général constate que les parents ou le représentant légal du mineur se conforment aux obligations qui leur étaient imposées en application du contrat de responsabilité parentale, il en informe l'organisme débiteur des prestations familiales, afin qu'il rétablisse le versement des prestations suspendues rétroactivement à leur date de suspension.
 
« Lorsqu'à l'issue de la période maximale de douze mois de suspension, les parents ou le représentant légal du mineur ne se conforment toujours pas à leurs obligations, les prestations sont rétablies sans effet rétroactif et le président du conseil général met en oeuvre toute mesure nécessaire pour remédier à la situation. »
 
 
 
I : Le dispositif mis en place
 
On peut, sommairement, essayer de dessiner le dispositif mis en place par ces dispositions.
 
A la base, il y a une situation constatée : une « carence à l’autorité parentale », caractérisée notamment en milieu scolaire mais pas uniquement.
 
Lorsque cette situation est constatée, le Président du Conseil Général dispose d’une alternative : soit prendre toute mesure d’aide sociale adaptée soit de « proposer » la signature d’un contrat de responsabilité parentale.
 
Il est à noter qu’au vu de la rédaction du texte, il ne s’agit pas pour le Président du Conseil général d’un pouvoir facultatif. L’emploi de l’indicatif laisse penser qu’il doit prendre des mesures, la seule alternative reposant sur le choix de mesures unilatérales ou « contractuelles ».
 
Dans l’hypothèse où le Président du Conseil Général a choisi la voie contractuelle, il s’ouvre alors deux possibilités :
 
-         soit la famille accepte ce contrat
-         soit la famille le refuse.
 
Il faut d’abord souligner la portée du refus.
 
Ce refus peut-être fondé sur un « motif légitime », ou non. S’il est fondé sur un tel motif, aucune conséquence n’en résulte et les choses s’arrêtent là. Si, en revanche, la famille ne dispose pas de motif légitime, alors une batterie de calamités va s’abattre sur elle.
 
-         le Président du Conseil Général va pouvoir demander la « suspension »  des prestations familiales afférentes à l’enfant pour une durée de trois mois, renouvelable jusqu’à douze mois;
-         Il va également pouvoir saisir la justice.
 

Si la famille, au contraire accepte le contrat, il va y avoir, là encore, trois possibilités :

-         soit elle le respecte ;

-         soit elle ne le respecte pas ;

-         soit elle le respecte épisodiquement

Si elle le respecte, aucune conséquence ne se produit (il est à noter que la durée du contrat devra être définie par un décret en Conseil d’Etat).

Si en revanche elle ne le respecte pas, elle subira les mêmes conséquences qu’en cas de refus de le passer.

Si, enfin, la famille a commencé par ne pas respecter le contrat, la suspension des prestations familiales peut-être ordonnée, mais ces prestations peuvent être rétablies « rétroactivement » dans le cas où famille viendrait à résipiscence et finirait par se conformer aux obligations souscrites.

II : Le contrat de responsabilité parentale est-il un contrat ?
 
 

Cette question, tout lecteur du texte est conduit à se la poser. Voilà en effet un singulier contrat que celui que l’on est obligé de signer, faute de quoi on peut subir des conséquences lourdes, dont le contenu semble très largement imposé par l’autorité administrative, et dont le non-respect débouche sur une gamme de sanctions, également lourdes, définies par la loi.

D’un point de vue de science administrative, il peut également être souligné que l’utilisation du vocable de « contrat » s’inscrit dans la perspective désormais bien connue de la valorisation du « consenti » sur l’ »imposé », même si les instruments juridiques traditionnels sont largement dénaturés. C’est la thématique du « faux contrat », souvent utilisée à propos de certaines politiques publiques (contrats de plan, contrats de services...).

Pour autant, il nous semble que la qualification contractuelle de ce dispositif n’est pas irrémédiablement compromise.

D’abord, le fait que la signature de ce contrat soit obligatoire n’est pas un obstacle. En droit privé, le contrat obligatoire existe (notamment en matière d’assurance). En droit public il n’est exclu que pour les collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel ayant jugé que l’obligation de contracter mettait en cause la libre administration des collectivités locales (CC 26 janvier 1995, décision 94-358 DC). Mais il est à noter que cette prohibition n’existe que lorsqu’on oblige une collectivité locale à contracter et non pas lorsque c’est cette collectivité locale qui oblige une personne privée à contracter. Dans ce dernier cas, la seule limite tient à ce que la liberté contractuelle constitue un principe général du droit et que donc l’obligation de contracter doit trouver sa source dans la loi.

Ensuite, ce contrat contient des obligations. Il est d’ailleurs synallagmatique, dans la mesure où le texte prévoit que ce contrat « comporte toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation » ce qui suppose qu’il y ait des obligations à la charge de l’administration, outre celles imposées à la famille.

Enfin, l’institution d’un régime de sanctions légales ne disqualifie pas le contrat. Là encore, l’exemple de l’assurance obligatoire nous le démontre suffisamment.

 
III : Le contrat de responsabilité parentale est-il un contrat administratif?
 
 

C’est cet aspect de la question qui avait, dans un premier temps, attiré notre attention. Ce contrat remplit en effet le critère organique exigé pour la qualification du contrat administratif : il est signé par le Président du Conseil Général. Le débat se concentre donc sur le point de savoir s’il remplit une des trois branches du critère « matériel » : clause exorbitante, participation à l’exécution même du service public, régime exorbitant du droit commun ?

A) S’agissant de la question des clauses exorbitantes, il convient d’envisager deux niveaux d’analyse.

D’abord, il n’est pas exclu que tel ou tel contrat, pris individuellement, contienne de telles clauses : c’est l’expression du volontarisme du critère de la clause exorbitante. Si l’autorité administrative prévoit la possibilité d’une modification ou d’une résiliation pour motif d’intérêt général, le contrat sera de ce seul fait qualifié d’administratif (quand bien même d’ailleurs, ces clauses seraient illégales).

Ensuite, et c’est là le point le plus délicat, est-ce que l’on peut considérer que, de manière générale, ces contrats contiendront des clauses exorbitantes du droit commun. Ce n’est pas le lieu, ici, de refaire la théorie de la clause exorbitante, mais on peut néanmoins souligner que deux logiques, contradictoires, peuvent être envisagées.

La première consiste à dire que ce contrat est pour l’essentiel un moyen de faire respecter la loi (l’ensemble des normes sur l’autorité parentale) et qu’au fond, chacun ne s’engage à faire que ce que la loi lui impose d’ores et déjà. En ce cas, on pourrait transposer la jurisprudence du Conseil d’Etat sur les clauses par lesquelles l’administration s’engage à utiliser toutes ressources, mêmes fiscales, pour honorer ses engagements. Dans le fameux arrêt Calif (CE 6 décembre 1989, rec. p. 542), il avait estimé que cette clause ne contenait rien de plus que le rappel de l’obligation d’exécuter les contrats régulièrement souscrits.

La seconde consiste au contraire à souligner que ce contrat contiendra des obligations relatives au respect de l’obligation parentale qui sont en principe hors du champ contractuel, qu’il contiendra sans doute fréquemment des engagements de l’administration à apporter un concours « administratif » à la famille (rendez vous avec les services du département, obligation de rendre compte de l’exécution des engagements...) qui ne seraient pas envisageables dans un contexte de droit privé.

Le choix entre ces deux logiques, il faut le souligner, n’est pas évident, même si, plus spontanément que de manière réfléchie, nous avons tendance à incliner en faveur de la seconde.

B) S’agissant du critère de la participation à l’exécution même du service public

On sait que ce critère se subdivise lui-même en « sous-critères », l’un d’entre eux étant constitué par le fait que le contrat constitue « une modalité de l’exécution même du service public ». C’est ainsi qu’étaient, jadis, qualifiés d’administratifs les contrats d’abonnements téléphoniques, c’est encore ainsi que le sont les contrats passés par l’ONF en matière de reboisement.

Or, ici, il semble qu’il est possible de considérer que la passation de ce contrat constitue une des modalités par lesquelles s’exécute le service public de l’action sociale dont le Conseil général a la charge. Dans ces conditions, le caractère administratif du contrat est probablement acquis également sur ce fondement.

C) S’agissant enfin du critère du « régime exorbitant du droit commun »

On sait que la jurisprudence a les plus grandes réticences à admettre l’extension de ce critère au delà des contrats de vente forcée de la production électrique particulière à EDF. En particulier elle a exclu que les marchés publics puissent être qualifiés sur ce fondement.

Toutefois, force est de constater qu’ici, des éléments incontestables d’un régime exorbitant existent, il ont été souligné précédemment, et tiennent notamment à ce que ce contrat est obligatoire et qu’il est en réalité une « mise sous surveillance » avant sanction. Il ne serait donc pas absurde de retenir également cette qualification.

Au total, par conséquent, il y a de fortes justifications à ce que ce contrat soit qualifié de contrat administratif.

 
IV : Quel régime juridique applicable ?
 
 

Du dispositif législatif, comme des principes généraux qui s’appliquent à tous les contrats administratifs, il s’évince un régime juridique original, et non dénué de difficultés d’application

A) Le régime du refus de contracter

Comme on l’a souligné en commençant, le refus de contracter n’est pas possible dés lors que la famille n’a pas de « motif légitime » pour ce faire. On se perd en conjectures devant cette notion, empruntée maladroitement au vocabulaire du droit des obligations. On peut toutefois supposer qu’elle trouverait à s’appliquer si la famille pouvait démontrer qu’aucune des conditions requises par le texte pour entrer en voie contractuelle n’est remplie, ou bien, peut-être encore, qu’elle n’est pas dotée de l’autorité parentale sur l’enfant concerné. Mais, au delà, pourrait-on admettre qu’une famille puisse faire valoir des circonstances particulières qui justifient de ne pas être placées dans ce dispositif ? Selon nous, ce serait légitime, mais le texte est si peu précis que l’autorité administrative disposerait pour rejeter ces circonstances, d’un pouvoir discrétionnaire fort peu conditionné.

Et l’on ne voit pas comment, devant un juge (du référé sans doute, compte tenu des effets très rapides du refus de contracter) cette famille serait en mesure de démontrer que l’administration a entaché sa décision d’une erreur manifeste sur ce point.

Dans ces conditions, il est regrettable que la loi n’est pas prévu un dispositif spécifique de contrôle sur ce point.

B) Le régime de l’exécution du contrat.

Si, comme nous l’avons proposé, ce contrat est bien un contrat, et un contrat administratif, alors l’administration pourra mettre en oeuvre les pouvoirs traditionnels qu’elle détient. En particulier elle pourra unilatéralement modifier, en cour d’exécution, les obligations posées (sans que la théorie de l’équilibre financier du contrat ne puisse ici avoir un quelconque effet). Elle pourra encore résilier unilatéralement ce contrat avant son terme pour un motif d’intérêt général ( ce qui sera sans doute une solution favorable à la famille qui « sortira » ainsi de ce dispositif de surveillance.

Mais, comme souvent, les questions essentielles touchant au régime de l’éxécution du contrat concernent en réalité l’inexécution des obligations contractuelles. Nous ne voulons, ni ne pouvons, entrer ici dans le détail de la législation familiale, mais force est de constater que le dispositif sommaire de la loi pose de grandes difficultés. Ainsi, lorsque des parents divorcés exercent l’autorité parentale conjointe sur l’enfant, comment gérer l’inexécution par un seul de ces parents des obligations souscrites ? Doivent elles rejaillir sur l’autre ? Cela serait évidemment inéquitable.

Par ailleurs, la question se pose de savoir si le pouvoir de sanction contractuelle dont dispose l’administration, sans clause, peut ici trouver à s’appliquer. En effet, le texte prévoit un certain nombre de sanctions légales, et on peut donc légitimement se demander si des sanctions contractuelles pourraient s’y ajouter. Selon nous, dès lors que le régime de sanction est défini par la loi, celui doit être réputé se substituer au régime contractuel et l’administration ne devrait donc pas pouvoir y ajouter.

Il y a sans doute d’autres question à aborder de ce chef, et j’invite donc mes lecteurs, s’il s’en trouvent qui m’ont suivi jusque là, à me livrer sur ce point le fruit de leurs réflexions.

C) Le régime des sanctions.

Enfin, il faut aborder le régime des sanctions posées par la loi, que la famille ait refusé de conclure le contrat, ou qu’elle ne l’ait pas convenablement exécuté.

Le Conseil constitutionnel a expressément qualifié ce dispositif de « sanction administrative » (Décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006, § 34 et s.) et en a déduit qu’avant toute mesure de suspension, il conviendrait d’appliquer les prescriptions la loi du 12 avril 2000 (procédure contradictoire) et de la loi du 11 juillet 1979 (motivation). S’y ajoutera un contrôle complet du juge administratif (puisque, quelle que soit la qualification du contrat, ces mesures résultent de décisions du Président du conseil général). Mais, faute de texte, il ne s’agira pas d’un contrôle de plein contentieux qui aurait pu permettre une modulation de la sanction par le juge. Compte-tenu du caractère très sensible de ce dispositif qui affectera pour l’essentiel des familles ou des parents précarisés, on doit le regretter.

Conclusion

Voilà en définitive un bien singulier contrat que ce « contrat de responsabilité parentale », qui place les parents d’un enfant sous surveillance, qu’il faut conclure sous peine de sanction administrative, et qu’il faut respecter sous les mêmes peines. Etait-il bien nécessaire d’habiller ce dispositif de surveillance d’oripeaux contractuels ? Qu’il soit permis d’en douter. Si l’administration veut s’orienter vers une allocation conditionnée des prestations familiales, il serait moins cynique qu’elle le fasse sans prétendre recueillir l’accord des personnes concernées : l’imposé se dissimule ici derrière le consenti, et la sanction derrière le contrat. Loin du « droit mou » si souvent décrié, et dont le contrat serait une expression, nous sommes ici dans un droit d’une extrême dureté.