17.11.2005
La suspension de la Convention EDH en période d’état d’urgence. Quelques éléments de réflexion.
Aux termes de l’article 15 de la convention EDH : « « 1. En cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie Contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la (...) Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international.
2. La disposition précédente n’autorise aucune dérogation à l’article 2, sauf pour le cas de décès résultant d’actes licites de guerre, et aux articles 3, 4 (paragraphe 1) et 7.
3. Toute Haute Partie Contractante qui exerce ce droit de dérogation tient le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe pleinement informé des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées. Elle doit également informer le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe de la date à laquelle ces mesures ont cessé d’être en vigueur et les dispositions de la Convention reçoivent de nouveau pleine application. »
2°) Est-ce que la Cour européenne des droits de l’homme exerce un contrôle, et le cas échéant de quelle nature, sur les mesure prises en application de l’état d’urgence et qui porteraient atteinte aux droits garantis par la Convention.
Au terme d’une recherche brève, mais appuyée notamment sur un auteur des plus autorisés (F. Sudre, Droit International et européen des droits de l’homme, 5e ed. 2001 n° 111 et s.) et une recherche sur la base de données HUDOC, il semble que l’on puisse aboutir aux conclusions suivantes :
Tout d’abord, la dérogation à l’application de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme doit résulter « d’un acte public et formel » (Commission, Rapport 4 octobre 1983, Chypre c/ Turquie § 67, cite in Sudre, n° 111). Cependant, cet acte ne semble pas se confondre nécessirement avec l’obligation d’information du Conseil de l’Europe. Ainsi, dans l’arrêt Brannigan et McBride c. Royaume-Uni du 22 avril 1993 (§ 73), la Cour semble admettre que constitue un tel acte formel la « déclaration » faite par le gouvernement britannique devant la Chambre des Communes.
Ainsi, appliqué au cas d’espèce, il est possible de considérer que le gouvernement français, puis le Parlement, en adoptant respectivement les décrets initiaux puis la loi de prorogation de l’Etat d’urgence ont manifesté par publiquement et formellement leur intention de déroger à la Convention.
Ensuite, la Cour européenne exerce une contrôle d’une part sur la nécessité même de la dérogation, et d’autre part sur la proportionnalité des mesures prises en application de cette dérogation.
- Que la Cour ne pourrait toutefois exercer un contrôle qu’en considération d’une violation concrère des droits de la convention, et non du fait de l’habilitation abstraite et générale à agir que constituent aussi bien les décrets que la loi de prorogation ;
- Que dans les zones d’état d’urgence « aggravé », il est peu probable que la disproportion des mesures prises soient reconnues, compte tenu de la « marge d’appréciation » laissée aux autorités nationales.
- Que compte-tenu des analyses qui précèdent, il paraît d’autant plus nécessaire que la loi de prorogation soit soumise à un contrôle de constitutionnalité car finalement, le système de la convention n’est sans doute pas près à aller contre la nature d’acte de « souveraineté » que constitue la proclamation d’un état d’exception.
- Que finalement, les mesures les plus restrictives des libertés sont sans doute les moins contrôlables (Sudre n° 111) juridictionnellement, et qu’on peut donc regretter très vivement qu’elles soient utilisées comme des « signes « ou des « messages » par les autorités publiques, les dévoyant ainsi de leur portée et de leur finalité véritable.
- Et en guise de conclusion ironique, qu’i y aurait sans doute un recours à intenter contre le refus de l’Etat d’instaurer l’état d’urgence en Corse, malgré les risques permanents d’atteinte non seulement aux biens mais aussi aux personnes, que le régime normal de police administrative n’est pas en mesure de prévenir…
2. La disposition précédente n’autorise aucune dérogation à l’article 2, sauf pour le cas de décès résultant d’actes licites de guerre, et aux articles 3, 4 (paragraphe 1) et 7.
3. Toute Haute Partie Contractante qui exerce ce droit de dérogation tient le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe pleinement informé des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées. Elle doit également informer le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe de la date à laquelle ces mesures ont cessé d’être en vigueur et les dispositions de la Convention reçoivent de nouveau pleine application. »
La question s’est par conséquent posée de savoir si l’état d’urgence, dont la France, au moment de la ratification de la convention, a énoncé qu’il caractérisait une situation de l’article 15, conduit à suspendre, et le cas échéant dans quelles conditions, l’application de la convention EDH sur le territoire métropolitain. Tout particulièrement, les interrogations se sont focalisées autour de deux points :
1°) Est-ce que « l’information » mentionnée au 3° de l’article 15 est une condition procédurale de la suspension des effets de la convention ;
2°) Est-ce que la Cour européenne des droits de l’homme exerce un contrôle, et le cas échéant de quelle nature, sur les mesure prises en application de l’état d’urgence et qui porteraient atteinte aux droits garantis par la Convention.
Au terme d’une recherche brève, mais appuyée notamment sur un auteur des plus autorisés (F. Sudre, Droit International et européen des droits de l’homme, 5e ed. 2001 n° 111 et s.) et une recherche sur la base de données HUDOC, il semble que l’on puisse aboutir aux conclusions suivantes :
Tout d’abord, la dérogation à l’application de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme doit résulter « d’un acte public et formel » (Commission, Rapport 4 octobre 1983, Chypre c/ Turquie § 67, cite in Sudre, n° 111). Cependant, cet acte ne semble pas se confondre nécessirement avec l’obligation d’information du Conseil de l’Europe. Ainsi, dans l’arrêt Brannigan et McBride c. Royaume-Uni du 22 avril 1993 (§ 73), la Cour semble admettre que constitue un tel acte formel la « déclaration » faite par le gouvernement britannique devant la Chambre des Communes.
Ainsi, appliqué au cas d’espèce, il est possible de considérer que le gouvernement français, puis le Parlement, en adoptant respectivement les décrets initiaux puis la loi de prorogation de l’Etat d’urgence ont manifesté par publiquement et formellement leur intention de déroger à la Convention.
Ensuite, la Cour européenne exerce une contrôle d’une part sur la nécessité même de la dérogation, et d’autre part sur la proportionnalité des mesures prises en application de cette dérogation.
S’agissant de la nécessité, la Cour examine à la fois son champ d’application géographique (CEDH 26 novembre 1997 Sakik c/ Turquie) que la caractérisation de la situation qui justifie la mise en œuvre de la dérogation, même si elle laisse en cette matière une « certaine marge d’appréciation » aux autorités natioanles (Sudre n° 113). Il est à observer que cette motivation semble plus restrictive que celle retenue par le Conseil d’Etat qui parle de « pouvoir d’appréciation étendu », de sorte qu’on peut s’interroger sur le point de savoir s’il pourrait exister un hiatus en cette matière entre la mise en œuvre de l’état d’urgence et la suspension de la CEDH, aussi bien, dans son principe même que dans son extension territoriale.
S’agissant de la proportionnalité des mesures prises en application de l’acte de dérogation, la Cour exerce un contrôle concret sur celles-ci (ce qui semble exclure un contrôle abstrait sur la décision de mise en œuvre de l’état d’urgence, au profit d’un contrôle sur les mesures prises en application de celui-ci). Là encore, le principe est une « grande marge de manœuvre des autorités nationales (arrêt Lawless de 1961 cité par mon collègue GJG dans un commentaire supra) qui l’a conduit à admettre la garde vue prolongée jusqu’à 7 jours pour des terroristes, sans contrôle judiciaire, mais en revanche, l’a conduit à refuser la proportionnalité de la mesure à la situation invoquée dans des affaires turques, s’agissant d’une garde à vue de 15 jours. S’agissant des mesures de perquisition ou d’interdiction de séjour ou encore d’assignation à résidence, rendues possibles par l’état d’urgence, la Cour n’a pas pris parti, mais il semble difficile, au vu de le motivation des arrêts précités de considérer qu’il y verrait une absence de proportionnalité ( à condition encore une fois que la nécessité de la mesure soit reconnue).
Dans ces conditions, il semble qu’il faille conclure (mais là encore sous le contrôle d’un spécialiste du droit international qui pourrait nous éclairer sur la portée de l’obligation d’information au Conseil de l’Europe) que
- la nécessité de l’extension de l’état d’urgence à l’ensemble du territoire national semble en l’état des données de fait, sujette à caution.
- Que la Cour ne pourrait toutefois exercer un contrôle qu’en considération d’une violation concrère des droits de la convention, et non du fait de l’habilitation abstraite et générale à agir que constituent aussi bien les décrets que la loi de prorogation ;
- Que dans les zones d’état d’urgence « aggravé », il est peu probable que la disproportion des mesures prises soient reconnues, compte tenu de la « marge d’appréciation » laissée aux autorités nationales.
- Que compte-tenu des analyses qui précèdent, il paraît d’autant plus nécessaire que la loi de prorogation soit soumise à un contrôle de constitutionnalité car finalement, le système de la convention n’est sans doute pas près à aller contre la nature d’acte de « souveraineté » que constitue la proclamation d’un état d’exception.
- Que finalement, les mesures les plus restrictives des libertés sont sans doute les moins contrôlables (Sudre n° 111) juridictionnellement, et qu’on peut donc regretter très vivement qu’elles soient utilisées comme des « signes « ou des « messages » par les autorités publiques, les dévoyant ainsi de leur portée et de leur finalité véritable.
- Et en guise de conclusion ironique, qu’i y aurait sans doute un recours à intenter contre le refus de l’Etat d’instaurer l’état d’urgence en Corse, malgré les risques permanents d’atteinte non seulement aux biens mais aussi aux personnes, que le régime normal de police administrative n’est pas en mesure de prévenir…
18:59 Publié dans état d'urgence | Lien permanent | Commentaires (10) | Envoyer cette note
Commentaires
Merci pour vos précisions, et merci pour la qualité de votre blog.
Je ne suis pas aussi optimiste que vous sur la saisine du Conseil constitutionnel. D'ailleurs la prorogation a été votée au Sénat mercredi, comment savoir si l'opposition a saisi le Conseil? Il n'y a rien aujourd'hui sur le site, alors que le Conseil vient de rendre une décision (sur le code d'expropriation).
Par contre, je resté étonné par certains détails de l'état d'urgence. Nous avons une loi mise en oeuvre par un décret (certes), mais prorogé par une autre loi. Comment une loi peut-elle être soumise à une autre loi? Ou considère-t-on qu'il ne s'agit que de renvois?
De plus la prorogation dispose, dans son article 3, qu'un décret peut mettre fin à l'état d'urgence avant le délai de 3 mois. Comment un décret peut-il mettre fin (sur habilition expresse) à une situation juridique légale?
Écrit par : Roland | 17.11.2005
Je ne suis pas si optimiste que cela sur la saisine du Conseil constitutionnel, à la vérité, compte-te,nu des informations que j'ai recueilli, il est très probable que le Conseil ne sera pas saisi...
Sur "la loi soumise à la loi", c'est effectivement une bizarerrie, notamment dégagée dans la décision du CC "état d'urgence en Nouvelle Calédonie", justement à propos de la loi de 1955. Dans les Grandes décisions du CC les auteurs parlent de "loi d'application" (de la loi), logique qui, je dois le dire me laisse un peu sceptique. A la vérité, on pourrait considérer que toute loi qui institute l'état d'urgence est l'affirmation d'un nouveau régime d'état d'urgence, d'ailleurs si elle méconnaissait la loi de 1955 elle ne pourrait pas être entachée d'inconstitutionnalité pour autant.
Enfin, s'agissant de l'habilitation pour mettre fin au régime, on peut considérer que la loi ouvre un délai maximal, un peu comme quand elle donne un délai pour prendre un décret d'application.
Écrit par : Frédéric Rolin | 17.11.2005
Le constat est pessimiste, mais il faut bien se rendre à l’évidence… Une fois de plus, la situation illustre de manière remarquable que le droit s’efface devant les nécessités de l’ordre public. L’ordre public triomphe trop souvent et il est vrai que les mesures les plus restrictives (attentatoires) aux libertés publiques, sont aussi les plus difficiles à contrôler. Le Conseil d’Etat n’a pas pris toutes ses responsabilités et comme le dit GJG « on touche de toutes façons ici à la limite de ce système, incroyable en démocratie, du juge administratif suprême lié par sa fonction de conseil du gouvernement et d'influence... ». Et l’on peut douter que le Conseil constitutionnel (s’il est saisi !) opte pour une autre solution.
La réserve de la France sur l’article 15 de la CEDH touche uniquement le §1. Saisie d’un litige la Cour EDH pourrait peut-être se poser la question de la validité de cette réserve avec l’article 64 de la Convention qui interdit les réserves de caractère général, et ainsi contrôler concrètement l’application des mesures susceptibles de violer la Convention. Cela serait semble-t-il le seul apport d’un contrôle de la Cour… Se refusant traditionnellement à tout contrôle abstrait des mesures elle ne se prononcera pas sur le décret d’habilitation ou la loi de prorogation, et se retranchera à son habitude derrière la libre marge d’appréciation laissé aux Etats membres. Ce sera donc une violation concrète de la Convention qui sera sanctionnée (si cette dernière trouve à s’appliquer) et aucunement la volonté de l’Etat de restreindre nos libertés en recourant à l’Etat d’urgence (acte qui en lui-même fait grief selon moi !).
Ne nous voilons pas la face, le seul apport de la CEDH dans cette affaire aura été d’inciter le Conseil d’Etat à ne pas qualifier directement le décret d’habilitation d’acte de gouvernement. L’absence quasi-total de contrôle du juge administratif quant à la légalité du décret permet néanmoins de nous poser la question de la réalité et l’effectivité du recours…
Ceci montre bien une chose : seules les autorités juridictionnelles nationales sont à même de contrôler efficacement les mesures attentatoires aux libertés publiques. L’occasion donnée au Conseil d’Etat était belle (merci pour votre démarche), il ne l’a pas saisi… tant pis pour les hommes résidants dans le « pays des droits de l’homme ? ». Il vaut apparemment mieux guérir que prévenir…
Cela montre aussi la frilosité des autorités juridictionnelles à s’immiscer dans la sphère politique, alors même que celle-ci est complètement dominée par un exécutif s’acharnant chaque jour à faire que la France devienne un Etat de plus en plus policé…
Qui reste-t-il pour protéger nos libertés ?
Écrit par : damien | 18.11.2005
Typographie, quand tu nous tiens...
"Un Etat de plus en plus policé"… J'espère !
Un Etat de plus en plus policié : je ne le souhaite pas !!!
Écrit par : BD | 18.11.2005
A propos de l'interprétation des réserves, c'est le moment de relire le traité de Vienne, et pour une application pratique par la CEDH, l'arrêt Belilos c Suisse, même si nous ne sommes pas dans les mêmes hypothèses dans la présente espèce.
Écrit par : ROYNARD | 19.11.2005
Mais encore, M ROYNARD ?
Écrit par : somni | 19.11.2005
qqs extraits de l'arrêt Belilos c Suisse du 29 avril 1988 :
39. La Cour examinera la nature de la déclaration litigieuse puis, le cas échéant, sa validité au regard de l'article 64 (art. 64) de la Convention, aux termes duquel
"1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la (...) Convention ou du dépôt de son instrument de ratification, formuler une réserve au sujet d'une disposition particulière de la Convention, dans la mesure où une loi alors en vigueur sur son territoire n'est pas conforme à cette disposition. Les réserves de caractère général ne sont pas autorisées aux termes du présent article (art. 64).
Pour dégager la nature juridique d'une telle "déclaration", il y a lieu de regarder au-delà du seul intitulé et de s'attacher à cerner le contenu matériel. En l'occurrence, il s'avère que la Suisse entendait soustraire à l'empire de l'article 6 § 1 (art. 6-1) certaines catégories de litiges et se prémunir contre une interprétation, à son sens trop large, de ce dernier. Or la Cour doit veiller à éviter que les obligations découlant de la Convention ne subissent des restrictions qui ne répondraient pas aux exigences de l'article 64 (art. 64), relatif aux réserves. Partant, elle examinera sous l'angle de cette disposition, comme dans le cas d'une réserve, la validité de la déclaration interprétative dont il s'agit.
les travaux préparatoires qui ont précédé la ratification: il en ressortirait que la Suisse voulait limiter la notion de procès équitable à un contrôle judiciaire n'impliquant pas une décision sur le fond. Ensuite, l'état de la jurisprudence des organes de la Convention en 1974 : la Cour n'avait pas encore précisé que l'article 6 § 1 (art. 6-1) garantit le "'droit à un tribunal' (...) et à une solution juridictionnelle du litige (...), tant pour les points de fait que pour les questions de droit" (arrêt Albert et Le Compte précité, série A n° 58, p. 16, § 29).
55. La Cour arrive à la même conclusion. Par "réserve de caractère général", l'article 64 (art. 64) entend notamment une réserve rédigée en des termes trop vagues ou amples pour que l'on puisse en apprécier le sens et le champ d'application exacts. Or si les travaux préparatoires et les explications fournies par le Gouvernement montrent avec netteté quel était le souci de l'Etat défendeur à l'époque du dépôt de l'instrument de ratification, ils ne sauraient occulter une réalité objective: le libellé même de la déclaration. Les mots "contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de[s] (...) droits ou obligations [de caractère civil] ou à l'examen du bien-fondé d'une (...) accusation [en matière pénale]" ne permettent pas de mesurer au juste la portée de l'engagement de la Suisse, en particulier quant aux catégories de litiges visés et quant au point de savoir si le "contrôle judiciaire final" s'exerce ou non sur les faits d'une cause.
Ils se prêtent donc à différentes interprétations alors que l'article 64 § 1 (art. 64-1) exige précision et clarté. Bref, ils tombent sous le coup de la prohibition des réserves de caractère général.
59. La Cour souscrit pour l'essentiel à l'avis de la Commission sur ce point. Elle ajoute que le "bref exposé de la loi en cause" constitue à la fois un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique. En effet, l'article 64 § 2 (art. 64-2) vise à offrir, notamment aux autres Parties contractantes et aux organes de la Convention, la garantie que la réserve ne va pas au-delà des dispositions explicitement écartées par l'Etat concerné. Il ne contient pas une simple exigence de forme; il édicte une condition de fond. L'omission constatée en l'espèce ne saurait donc se justifier, même par des difficultés pratiques importantes.
60. En résumé, la déclaration litigieuse ne répond pas à deux des impératifs de l'article 64 (art. 64) de la Convention, de sorte qu'il échet de la réputer non valide. Or, à n'en pas douter, la Suisse est et s'estime liée par la Convention indépendamment de la validité de la déclaration. Du reste, son Gouvernement reconnaît la compétence de la Cour pour trancher cette dernière question, dont il a traité devant elle. Partant, il y a lieu de rejeter l'exception préliminaire soulevée par lui. »
Écrit par : ROYNARD | 19.11.2005
Il faudrait savoir si la réserve de la France tombe ou pas sous le coup de la prohibition de la généralité de telles déclarations
Écrit par : somni | 20.11.2005
Effectivement, mais en tout cas ce n'est parece qu'il y a eu une réserve que la Convention EDH ne s'applique pas, surtout qu'en dernier ressort, ce n'est pas au Conseil d'Etat de trancher la question, mais à la CEDH. Ceci dit, la qualité de victime est requise, et la CEDH l'apprécie concrètement et exige que le requérant soit victime directement et personnellement. Le caractère de certitude et d'actualité da la qualité est en revanche apprécié plus souplement.
Écrit par : ROYNARD | 20.11.2005
Très intéressante note et perspectives sous l'angle de la CEDH. Quelques éléments d'informations: le 3 mai 1974 la France a émis une réserve concernant le paragraphe 1 de l'article 15 rédigée comme suit: "Le Gouvernement de la République, conformément à l'article 64 de la Convention, émet une réserve concernant le paragraphe 1 de l'article 15 en ce sens, d'une part, que les circonstances énumérées par l'article 16 de la Constitution pour sa mise en oeuvre, par l'article 1er de la loi du 3 avril 1878 et par la loi du 9 août 1849 pour la déclaration de l'état de siège, par l'article 1er de la loi n( 55-385 du 3 avril 1955 pour la déclaration de l'état d'urgence, et qui permettent la mise en application des dispositions de ces textes, doivent être comprises comme correspondant à l'objet de l'article 15 de la Convention et, d'autre part, que pour l'interprétation et l'application de l'article 16 de la Constitution de la République, les termes dans la stricte mesure où la situation l'exige ne sauraient limiter le pouvoir du Président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances."
A la lecture de cette réserve une première constatation s'impose: la France qui n'a émis une réserve que pour l'article 15 pargraphe 1 n'a pas entendu se soustraire aux deux autres paragraphes de cet article, à savoir le paragraphe 2 sur l'obligation de respecter quelles que soient les circonstances les articles 2 (droit à la vie), 3 (interdiction torture, peines ou traitements inhumains ou dégradants), 4 § 1 (esclavage, servitude) et 7 (pas de peine sans loi) et le paragraphe 3 sur l'obligation d'informer pleinement le Secrétaire général du Conseil de l'Europe (motifs de la décision et période durant laquelle la situation nationale relève de l'article pertinent).
La réserve n'est donc ni absolue (articles indérogeables) ni ne soustrait la France à ses obligations juridiques et politiques à l'égard des instances exécutives de l'organisation (Secrétaire général, mais il faudrait mentionner aussi le Comité des ministres).
Quant à la compétence toute éventuelle de la Cour EDH, et en dehors d'un cas exceptionnel de recours engagé contre la France par un autre Etat partie (ce qui semble moins que probable), il faudrait démontrer, d'une part, sa qualité de victime au sens de l'article 34 CEDH et, d'autre part, qu'en réalité l'objet des mesures individuelles échappent au champ de la réserve.
Dernière observation à ce propos: la réserve émise en 1974 par la France ne concerne "que" l'article 1er de la loi du 3 avril 1955 et non la loi (éventuelle) autorisant la prorogation de cette période d'exception. C'est dans doute dans ce sens qu'il faut désormais envisager les éléments pertinents.
Écrit par : cmaubernard | 21.11.2005
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