le Blog de Frédéric Rolin

O1net a publié avant hier une dépêche (http://www.01net.com/editorial/287207/jeux-d-argent/les-s... ) sur la rivalité existant entre les sites de paris en ligne et la française des jeux. L’essentiel des personnes interviewées pour cet article partent du principe que les jeux enligne seraient interdits, le monopole de ceux-ci étant réservé à la Française des jeux. D’où des stratégies compliquées visant à avoir recours à des services étrangers. Les enjeux économiques ne sont pas minces puisqu’à l’échelle mondiale les jeux sur internet représenteraient un chiffre d’affaires de plus de 8 milliards de dollars, d’où on peut raisonnablement supposer qu’en France l’ordre de grandeur des enjeux devraient se situer autour de la centaine de millions d’euros. De quoi faire vivre un modèle économique pour de nombreux sites internet.
 
Or, pour nous être intéressé il y a quelques années au droit des jeux (eh oui, nous avouons ici publiquement ne pas être pour rien dans l’arrêt Rolin de 1999, qui énonce que la Française des jeux ne remplit pas une mission de service public), nous sommes frappés par les termes de ce débat qui postule que l’organisation des jeux d’argent (en dehors de la problématique spécifique des casinos) serait réservée la Française des jeux

Il y sans doute quelques arguments de texte en ce sens, tirés notamment de la combinaison de l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l'article 48 de la loi 94-1163 du 29 décembre 1994, qui posent des dérogations à la prohibition des jeux d’argent. Ces textes sont mis en oeuvre par un décret (Décret n°78-1067 du 9 novembre 1978, relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994), qui outre de définir les jeux en question, énonce que « L'organisation et l'exploitation des jeux de loterie définis au titre Ier sont confiées à une société d'économie mixte dont les statuts devront être approuvés par le ministre du budget et le ministre de l'économie » (article 17) et que « Une convention passée avec le ministre chargé du budget précise les modalités d'exercice de la mission dont est chargée la société mentionnée à l'article 17 » (article 18).

Cette société, on l’aura compris, c’est la Française des jeux, dont le statut se trouve ainsi verrouillé par un texte réglementaire.

Ainsi, si l’on s’en tient à ces dispositions de droit interne, il semble évident que seule la Française des jeux est en mesure d’organiser des jeux d’argents, que ce soit par tirage, grattage ou support numérique.
 
Mais, en cette matière comme en beaucoup d’autres, le droit interne doit être conforme avec le droit communautaire. Or, la CJCE a rendu sur la question des jeux d’argents plusieurs arrêts qui sont curieusement peu évoqués en France.
Elle a ainsi notamment été amené à juger que l’organisation des jeux d’argent était bien une activité économique soumise au principe de la libre prestation de services. Toutefois, elle a également admis que, sous certaines conditions, les Etats puissent consentir des « droit exclusifs ou spéciaux » à certains opérateurs, et donc limiter le nombre d’acteurs sur le marché. C’est en particulier dans l’arrêt Questore di Verona c/ Zenatti que la Cour a énoncé les justifications qui pouvaient conduire à poser des droits spéciaux ou exclusifs. Ceux-ci sont bien caractérisés dans un passage des conclusions de l’avocat général :
 
« C'est pourquoi l'octroi de droits spéciaux ou exclusifs par le biais d'un régime strict d'autorisations ou de concessions peut être compatible avec une telle politique de limitation de l'offre, à la condition d'être décidé dans le but de réduire véritablement les occasions de jeux et la stimulation de la demande par la publicité. Il ne serait pas acceptable, en revanche, que l'octroi d'autorisations et de concessions constitue simplement un moyen de canaliser les bénéfices d'une demande virtuellement illimitée en direction des caisses des autorités publiques ou de celles d'organismes exploitant des activités d'intérêt général. Un État membre ne saurait, à notre avis, s'engager, que ce soit directement ou par le biais d'organismes auxquels il accorde des priviléges, dans la promotion active de jeux d'argent officiellement organisés, avec pour but premier de financer des activités sociales, qu'elle qu'en soit la valeur, sous le prétexte d'une politique moralement justifiée de contrôle du jeu. Cela constituerait, comme nous l'avons déjà vu, un objectif purement économique » (paragraphe 32)
 
Dans un arrêt plus récent (CJCE 6 novembre 2003, Piergiorgio Gambelli e.a, l'affaire C-243/01) la Cour a encore mieux précisé sa pensée en expliquant pourquoi, en ce qui concerne l’Italie, il lui apparaissait que le monopole réservé à deux entités posait des questions sérieuses :
 
« D'abord, si, dans les arrêts précités Schindler, Läärä e.a. et Zenatti, la Cour a admis le fait que les restrictions aux activités de jeu peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, telles que la protection des consommateurs et la prévention de la fraude et de l'incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu, encore faut-il que les restrictions fondées sur de tels motifs et sur la nécessité de prévenir les troubles à l'ordre social soient propres à garantir la réalisation desdits objectifs en ce sens que ces restrictions doivent contribuer à limiter les activités de paris d'une manière cohérente et systématique.
 
À cet égard, en se référant aux travaux préparatoires afférents à la loi n° 388/00, la juridiction de renvoi a relevé que l'État italien poursuit sur le plan national une politique de forte expansion du jeu et des paris dans le but d'obtenir des fonds, tout en protégeant les concessionnaires du CONI.
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Or, dans la mesure où les autorités d'un État membre incitent et encouragent les consommateurs à participer aux loteries, aux jeux de hasard ou aux jeux de paris afin que le trésor public en retire des bénéfices sur le plan financier, les autorités de cet État ne sauraient invoquer l'ordre public social tenant à la nécessité de réduire les occasions de jeu pour justifier des mesures telles que celles en cause au principal.
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Ensuite, les restrictions imposées par la réglementation italienne en matière d'appels d'offres doivent être indistinctement applicables en ce sens qu'elles doivent s'appliquer de la même manière et avec les mêmes critères aux opérateurs établis en Italie et à ceux provenant d'autres États membres.
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Il appartiendra à la juridiction de renvoi d'examiner si les conditions de participation aux appels d'offres pour les concessions en vue de l'exploitation des paris sur des événements sportifs sont fixées de telle manière qu'elles peuvent être remplies en pratique plus facilement par les opérateurs italiens que par les opérateurs étrangers. Dans une telle hypothèse, ces conditions ne respecteraient pas le critère de la non-discrimination.
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Enfin, les restrictions imposées par la législation italienne ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. À cet égard, la juridiction de renvoi devra examiner si la sanction pénale infligée à toute personne qui effectue des paris à partir de son domicile en Italie, par l'Internet, avec un bookmaker établi dans un autre État membre, ne constitue pas une sanction disproportionnée à la lumière de la jurisprudence de la Cour (voir arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos, C-193/94, Rec. p. I-929, points 34 à 39, et du 25 juillet 2002, MRAX, C-459/99, Rec. P. I-6591, points 89 à 91), dès lors surtout que la participation à des paris est encouragée lorsqu'elle se déroule dans le contexte de jeux organisés par des organismes nationaux autorisés".
 
Ces analyses, il est vrai, ne condamnent pas stricto sensu le système italien, mais il n’en restent pas moins que les indications données par la Cour de justice à la juridiction de renvoi orientent sensiblement la réponse dans le sens de l’incompatibilité avec le droit communautaire.
Se pose alors la question de savoir si le système français ne peut pas se voir transposer cette solution jurisprudentielle. Les arguments en ce sens sont importants.

-          comme en Italie, le Trésor Public retire des rémunérations très conséquentes de l’activité de la Française des jeux.
-          Comme en Italie, il existe incontestablement une « politique d’expansion » du jeu, qui est clairement attestée par la multiplication des supports, des jeux et l’omniprésence de la publicité ;
-          Comme en Italie, par conséquent, l’Etat français ne peut pas invoquer un « ordre public social » qu’il méconnait lui-même.
 
Dans ces conditions, il apparaît que le système français présente suffisamment de similitudes avec le système italien pour que la question de sa compatibilité avec le droit communautaire soit posée. Si un juge français, ou le juge communautaire était saisi, et qu’il aboutissait à cette conclusion, le paysage du jeu d’argent en France s’en trouverait grandement bouleversé. Il appartiendrait alors aux pouvoirs publics de trancher : soit revenir au régime de prohibition stricte des textes anciens, assorti d’exceptions ponctuelle, soit de créer un régime d’ouverture aux opérateurs privés, sous conditions d’autorisation et de contrôle, qui ferait perdre à la française des jeux, et peut-être aussi au PMU, leur monopole actuel.

On comprend alors mieux pourquoi dans l’article publié à O1net, que nous évoquions en commençant, il est indiqué que la Française des jeux « hésite à mettre en branle la machine judiciaire ». Une telle action juridique pourrait conduire ses adversaires à présenter une analyse proche de celle à laquelle nous nous livrés, et gravement affaiblir son action plutôt que de la conforter.

Les réponses ne sont pas encore données, mais de toute évidence la question du monopole du jeu d’argent en France est aujourd’hui posée.
 

NB : si un de mes lecteurs a connaissance de la décision italienne (si elle a été prononcée) rendue à la suite de la question préjudicielle ayant donné lieu à l’arrêt de la CJCE de 2003, qu’il n’hésite pas à me la communiquer ou à m’en donner les références