le Blog de Frédéric Rolin

Le syndicat de la juridiction administrative donne connaissance, dans le PV de son dernier conseil syndical (publié en ligne à l’adresse suivante http://www.sja-juradm.org/article.php3?id_article=182 ), d’une note du secrétaire général du Conseil d’Etat du 9 juin 2005 rappelant que les, si les parties le demandent, les commissaires du gouvernement doivent faire part du sens de leur conclusions avant l’audience.

Le syndicat donne sur cette note l’appréciation suivante :

  Il convient de noter que cette communication doit se limiter au seul sens des conclusions, c’est-à-dire aux conclusions finales commençant traditionnellement par la formule « Par ces motifs », permettant ainsi à la partie qui l’a demandé de connaître le sens desdites conclusions. Les difficultés liées à cette communication préalable du sens des conclusions ne peuvent être mésestimées, qu’il s’agisse des réactions entraînées par la conversation ou encore de l’éventuelle impossibilité de contact malgré une demande sollicitée. Cette communication constitue bien évidemment une charge supplémentaire pour le titulaire d’une fonction de plus en plus lourde et est donc à même de créer une source de difficultés. Le conseil syndical estime que cette procédure ne doit pas conduire le commissaire du gouvernement à être en permanence à la disposition des parties et des avocats, alors même qu’il est en train de finaliser ses conclusions. Il conviendra en outre de veiller au respect du principe selon lequel le déroulement de l’instruction écrite n’est pas modifié par cette communication.  

Au delà des considérations sur la charge de travail du commissaire du gouvernement, qui ne sont pas contestables, on ne peut qu’être frappé par la réticence du corps des magistrats administratifs à la mise en œuvre de cette obligation. Et cela appelle plusieurs remarques.

1°) Cette obligation a été posée par l’arrêt Kress, bien connu, de la Cour européenne des droits de l’homme, pour assurer le respect des exigences du procès équitable. En ces temps où des concepts aussi flous que la « sécurité juridique » ou « l’office du juge » (voir notre note à ce sujet sur le présent blog) conduisent à réduire sensiblement les droits des justiciables, on aimerait sentir plus d’enthousiasme face à cet élargissement, modeste, des garanties qui leurs sont offertes.

2°) Mais surtout, il est très frappant que plus de quatre ans après le prononcé de l’arrêt Kress, l’information des parties sur le sens des conclusions du commissaire du gouvernement demeure simplement une pratique, dépourvue de tout encadrement textuel. Il faut pourtant souligner qu’il ne fait pas de doutes que si un jugement ou un arrêt était rendu sans que la partie l’ayant demandé ait pu avoir accès à cette information serait de ce seul fait irrégulier. En effet, puisque cette information constitue une garantie due au justiciable, sa méconnaissance entâche nécessairement la décision juridictionnelle d’un vice de procédure.

3°) Dans ces conditions, et alors que le contentieux administratif fourmille par ailleurs de projets de textes aux conséquences très lourdes pour les justiciables, il apparaît nécessaire que soit adopté en cette matière un décret ajoutant un article au Code de Justice Administrative et qui devrait indiquer :

-         le principe de l’obligation d’information ;

-         son contenu

-         le caractère spontané ou provoqué de l’information

-         la date à laquelle elle doit intervenir.

Sur le principe, il n’y a pas de difficultés majeures. S’agissant du contenu, le SJA considère que seule dernière phrase des conclusions « nous concluons au rejet de la requête » ou « à l’annulation de la décision attaquée » doit être communiquée. Il s’appuie pour ce faire sur une lecture restrictive de l’arrêt Kress. Dans son paragraphe 76 celui-ci mentionne en effet le « sens général » des conclusions du commissaire du gouvernement, pour souligner ensuite que si celui-ci « invoqu(ait) oralement lors de l’audience un moyen non soulevé par les parties » l’affaire serait ajournée. Autrement dit, il peut parfaitement être soutenu que c’est en considération de chaque moyen que doit être donné le sens des conclusions. Notons d’ailleurs que dans la matière de l’information données aux parties sur les moyens relevés d’office, il est désormais acquis que le juge ne peut se contenter de mentionner « incompétence de la juridiction » ou « irrecevabilité de la requête », mais doit expliciter le motif qui le conduit à cette solution, fut-ce de manière succinte. Pourquoi ne pourrait-on pas s’inspirer de cette logique en ce qui concerne le sens des conclusions du commissaire du gouvernement ?

Nous ne doutons pas que cette proposition d’interprétation sera fortement contestée, en vertu d’un principe non écrit, mais pourtant vivace : celui de l’interprétation a minima des exigences posées par la Cour européenne des droits de l’homme.

S’agissant du caractère spontané ou provoqué de l’information, il y a aussi des remarques à faire. Dans le système actuel, en ne communiquant l’information que sur demande, on favorise une certaine inégalité entre les parties conseillées et celles qui ne le sont pas. Il est clair, en effet, que les justiciables qui ont choisi de se défendre sans le ministère d’un avocat ne sont pas nécessairement au fait de ce droit qui leur appartient. Le moins que l’on puisse dire est que cela est paradoxal, quand on se souvient que cette exigence a été posée par la Cour européenne sur le fondement du principe de l’égalité des armes.

Aussi il apparaîtrait préférable que cette information soit donnée spontanément par le commissaire du gouvernement. Il semble d’ailleurs, de ce point de vue qu’une communication téléphonique ne serait pas nécessaire : l’usage du site internet Sagace permettrait de rendre cette information disponible en ligne à l’égard de toutes les parties, en évacuant toutes les contraintes de disponibilité du commissaire du gouvernement pour répondre aux sollicitations. Il suffirait que l’avis d’audience communiqué aux parties indique qu’elles peuvent consulter ce site à cette fin pour que soit assuré leur droit à l’information.

Cette méthode aurait de surcroît l’intérêt de laisser une trace écrite de l’information donnée aux parties laquelle, compte-tenu des problèmes de régularité du jugement évoqués en commençant, permettrait d’établir que la procédure s’est déroulée conformément aux exigences du droit au procès équitable.

Enfin, s’agissant du moment auquel le sens des conclusions du commissaire du gouvernement doit intervenir, deux systèmes peuvent prévaloir. Un système reposant sur le maintien de la clôture de l’instruction, empêchant la partie qui constate qu’il sera conclu en sa défaveur de tenter de renforcer son argumentation et de soulever de nouveaux moyens. Dès lors, la discussion des conclusions ne pourrait intervenir qu’oralement à l‘audience et/ou par une note en délibéré. Un autre système, plus libéral, ouvrirait aux parties une nouvelle possibilité de discussion écrite. Même si la préoccupation des droits des justiciables doit être centrale dans toute réforme du régime du procès, il paraît raisonnable d’opter pour la première solution, tant la seconde créerait de complications. Et puis, il reste toujours la possibilité, face à des éléments nouveaux, de renvoyer l’affaire et de rouvrir l’instruction.

En conclusion, il apparaît que la communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement aux parties doit aujourd’hui entrer dans une phase de normalisation. La jurisprudence a su doter d’un statut la note en délibéré, également prescrite par l’arrêt Kress, et qui était auparavant un véritable « fantôme juridique » pour reprendre l’expression que nous avions utilisé en annotant cet arrêt. Il faut donc que les mêmes causes provoquent les mêmes effets et que l’information des parties sur le sens des conclusions du commissaire du gouvernement soit également dotée d’un tel statut.

Mais, nous ne sommes ni le gouvernement, ni même commissaire, alors, le sens de nos conclusions, même publié, sera-t-il entendu ?